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中評月刊：粵港澳大灣區各城市立法規範建議

http://www.CRNTT.com   2024-05-14 00:02:00

廣州、深圳、珠海等市已有較為成熟的地方立法經驗，經濟實力和發展水平處於大灣區城市的前列，具有較強的競爭優勢和對外開放的自覺性。大灣區發展對這三個城市的利益驅動較大，而立法能更好地推動各項措施向著更加規範化、制度化的方向發展，這些能夠進一步解釋它們為何更加積極地開展相關立法工作。從互聯角度看來，它們與港澳特區的交流互動頻繁，更需要立法來支持與特區的合作。以深圳為例，深圳具有較強的經濟實力（GDP總量在所有大灣區城市中排名第一）〔3〕和較高的國際化水平，積極推進大灣區發展能為其帶來大量的機遇與經濟利益，深圳的立法需求也日益增加。同時，深圳作為經濟特區，其立法權來源於全國人大或人大常委會的直接特別授權，〔4〕是改革開放的排頭兵和先行地，發展的超前性、試驗性讓其有條件在全面深化改革和擴大開放方面先行先試，發揮示範引領作用。2019年修訂的《廣東省自主創新促進條例》明確支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區，為深圳在立法上先行先試提供政策上的優勢。2020年中央印發了《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》，以清單式批量授權方式，賦予深圳在重點領域和關鍵環節改革上更多自主權，在新興領域加強立法探索，依法制定經濟特區法規規章，打造市場化法治化國際化營商環境，〔5〕為深圳進行大灣區立法探索提供了有力保障。這也成為深圳制定較多涉大灣區法律文件的重要動力。相較之下，於2015年獲得地方立法權的肇慶、東莞和江門立法經驗和能力不如其他廣東城市，經濟實力和發展水平也相對較弱〔6〕，尤其在高新技術產業和創新創業方面較為落後，與港澳特區的聯繫與合作較少，主動推進相關立法工作的動力較弱，導致立法需求和成果也相應較少。 　　實際上港澳地區涉大灣區立法滯後的情況更為明顯和嚴重。與廣東省和大灣區九市立法進程相比，香港和澳門在相關制度建設和相關領域的具體實踐方面均缺乏相應的法律規範與保障。目前，香港還沒有單獨制定與大灣區建設相關的條例或附屬法律；澳門也僅僅出台了2項與大灣區有關的行政法規(其中1項已廢止)。〔7〕由此可見，香港和澳門尚未能夠把推進大灣區發展與合作系統內化為自身的工作目標，並作出相應的政府行為，導致在大灣區立法方面存在缺口，難以為大灣區的深度合作提供有效的法律保障，也制約著粵港澳三地在高層次規則銜接與機制對接和法治協同方面的有效推進。當然，這也不排除是由於“一國兩制”之下的“兩制”差異造成的制度原因和工作機制所造成的。 　　（二）立法形式 　　從表一可以清楚看出，廣東省及廣東九市涉大灣區建設的立法文件形式有：“地方性法規”，“地方政府規章”，“地方規範性文件”和“地方政府工作文件”。其中，數量最多為行政規範性文件，以“地方規範性文件”和“地方政府工作文件”的形式發佈，規章以下規範性文件的數量和內容明顯遠超於《立法法》意義上的法規和規章。〔8〕從立法理論上講，涉大灣區的地方性法規和規章做出系統性和原則性的規定，規範性文件和工作文件去具體落實。“地方性法規”主要提出各個類別的發展框架，相對宏觀些。“地方政府規章”主要涉及框架建構和原則性規定（法律服務）。“地方規範性文件”主要提出發展綱要和實施細則；“地方工作文件”主要涉及具體活動方案的落實，以通知、批覆為主。“地方司法文件”以典型案例研究為主，關注跨境糾紛，也有涉及少量保護知識產權的內容。總體來說，涉大灣區的立法條文表現得政策化，而政策內容又包含規範，模糊了法律與政策的界限。

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