土地管制制度不改，違規征地難除

http://www.CRNTT.com   2011-05-20 10:35:58

個別地方政府通過“以租代征”等方式，大規模“圈占”耕地 　　中評社北京5月20日訊／近日一些地方政府違規徵地的新聞頻現報端，上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡今天在東方網撰文表示，“從土地管制的績效來看，目前基於身份的土地用途管制制度已經不適應中國城市化的發展需要，因此改進已迫在眉睫，必需建立一個讓價格機制發揮作用的土地市場，從而在城市發展和保護耕地之間達到均衡”，全文如下： 　　又見地方政府違規征地。據新華社報道，自2008年以來，河北省廊坊市香河縣打著城鄉統籌、建設新農村的旗號，通過“以租代征”等方式，大規模“圈占”耕地。香河縣官員承認違規、違法占用土地4000多畝。這些被征的土地上哪裡去了呢？記者調查發現，香河大量耕地被“低價”租用後，經政府層層“包裝”，改變了土地用途，被政府高價“倒賣”給了開發商用於開發。 　　其實，政府低價拿地然後高價倒賣，不是香河的獨創，而是一種比較普遍的做法。香河之所以引發大家關注，大概是有兩個因素：第一，違規的規模龐大。據當地農民舉報，地方政府共違法占用土地1萬多畝，而當地政府承認的就有4000多畝。根據《土地管理法》第四十五條規定，征用這個數目的土地是需要由國務院決定的。第二，大規模的“以租代征”，而不是通過合法的程序征地。 　　香河縣政府犯了一個低級錯誤。這年頭只要花點工夫，完全可以通過“螞蟻搬家”等方式將這個違法的征地變成一個合法的征地——這是很多地方政府正在做的事。將“以租代征”變為直接的“征地”，那麼地方政府就逃避了違法之嫌，但其收入卻未有多大的降低。香河地方領導，卻連這麼簡單的事都不願意做。 　　其實，地方政府從農民手裡低價拿地，然後高價轉讓給開發商，這并不是新聞，甚至是受法律保護的做法。按照土地管理法的規定，農民獲得的征地補償費是以農地的產出計算，而政府出讓的土地是以建設用地的方式出讓，這意味著兩者之間存在著一個巨大的利差，正是這個利差讓地方政府以極大的熱情去征地。 　　這一切都緣於中國目前由於土地用途管制所帶來的土地價格雙軌制。1998年修訂的《土地管理法》，以土地用途管制制度替代了原先的分級審批限額審批制度，強化了土地利用總體規劃和土地利用年度計劃的法定效力。該制度設立的初衷是為了嚴格限制農用地變更為建設用地，特別是要保護耕地，其核心是依據土地利用規劃對土地用途轉變實行嚴格控制。但是十多年來的實踐表明，嚴格的土地用途管制制度并沒有保護耕地，但是卻限制了城市的自由發展。 　　當城市化進程中的其他資源都是以市場的方式來配置，而土地的資源還是想以計劃的方式來調整，這注定是不能成功的。 　　在城市化進程中，不僅僅耕地需要保護，其他建設用地的需求也需要保護。隨著城市化進程的加快，建設用地的缺口日益增大。為了獲得地方經濟發展所需要的用地指標，地方政府不得不通過“以租代征”、“城鄉建設用地增減掛鈎”和“用地指標交易”等方式獲得所需要的建設用地。同時，由於土地用途管制制度導致的低廉的征地補償標准，目前的土地用途管制制度也不利於保護農民的利益。 　　為了協調耕地和建設用地的矛盾，必須改變以往以“數量”為基准的計劃控制，建立一個以“價格”配置為基礎、同時輔以數量控制的土地交易市場。發揮價格機制的作用，絕大多數土地的用途都應該由市場來決定其歸屬，這樣有助於實現土地資源的優質配置，從而實現耕地和建設用地的均衡發展。 　　首先，要改變基於身份的用途管制制度。目前中國土地的用途管制制度，本質上不是基於“用途”的管制，而是基於“身份”的限制：集體所有的土地只能够用於農業用途，而不能够成為建設用地。但是這樣基於身份的管制最終并沒有達到保護土地資源的作用，因為只要將土地的所有者改為國有土地，那麼同樣的土地就可以變為建設用地。目前的土地用途管制制度，只是限制了農民從土地中分享城市化的紅利，并不能够真正地保護土地用途。而一個合理的土地用途管制制度應當是不分土地的所有者，而是視土地的真正用途——基於環境保護等因素而進行的管制。而且，這種土地用途管制制度應當是被限制在很小的範圍內，否則，就無法建立起一個統一的土地市場。 　　其次，要取消土地市場的價格雙軌制，由市場來形成土地的價格。在目前的土地用途管制制度下，農業用地的價格極低，而建設用地的價格很高，這樣就形成了農業用地和建設用地的價格“雙軌制”。在這個經濟激勵下，就出現目前中國的土地利用效率不高，土地浪費嚴重的現象。當取消土地用途管制制度之後，土地價格的雙軌就會逐漸變為一軌，農地的價格會大幅度上升，而建設用地的價格也會逐漸降低。這樣一來，不僅僅耕地得到了保護，同時也有利於城市發展所需要的建設用地。 　　從土地管制的績效來看，目前基於身份的土地用途管制制度已經不適應中國城市化的發展需要，因此改進已迫在眉睫，必需建立一個讓價格機制發揮作用的土地市場，從而在城市發展和保護耕地之間達到均衡。