土地管理制度改革的突破口

http://www.CRNTT.com   2014-07-06 09:56:54

中評社北京7月6日訊／《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》對深化土地管理制度改革、推進新型城鎮化，給出了重大政策改革方向，分別是建立城鎮用地規模結構調控機制、健全節約集約用地制度、深化國有建設用地有償使用制度改革、推進農村土地管理制度改革、深化徵地制度改革和強化耕地保護制度。 　　中國社會科學報發表國務院發展研究中心市場經濟研究所研究員邵挺文章分析，按照上述改革方向，未來一段時期，土地制度改革有以下突破口： 　　第一，改造國有土地儲備中心，負責公益性用地管理。各級政府的土地儲備中心作為國有土地資產管理最重要的機構，在保障土地資源有效利用、發揮土地資產支撐現代化進程以及土地資產保值增值等方面，發揮了積極有效的作用。但圍繞抵押融資而暴露出來的各類風險也在不斷積累，加上各級政府的融資過程還存在相當的不透明性，潛在風險很大。建議把國有土地儲備中心的經營職能剝離出去，該中心僅專職負責管理用於公益性、政策性用途的國有土地。未來公益性用地的來源主要有兩塊：一是通過徵地形成的新增國有土地中，要劃分一部分土地用於公益用途；二是在都市更新或舊城改造過程中，在更新後的土地總量中要留出基礎設施、公共綠地等公益性用地空間。國有土地儲備中心就專門負責這些公益性用地的儲備和利用，其功能相當於美國土地管理署。 　　第二，新建國有土地經營公司，負責經營性用地運作。國有土地的經營功能從儲備中心脫離出來後，按照“管辦分離”的原則，建議每個省市都新建一家國有土地經營公司，或成立國有土地經營基金。這些國有土地經營公司按照市場化原則，委任專業的經營團隊，負責經營性土地的運作，包括這些土地的抵押貸款以及允許在公開債券市場上由銀行代發土地債券。土地抵押貸款和發行土地債券的資金，統籌用於國有土地收儲和維護。另外，為避免金融和財政風險累積，建議國家正式出台《國有土地經營辦法》，建立規範的土地收儲、抵押程序，實行需求導向的土地收儲數量控制，再依據土地收儲的成本，確定公開發行的土地債券以及抵押貸款水平。其好處是，通過土地債券市場價格的波動，揭示國有土地資產的質量和風險。另外，土地抵押貸款的發放也要受銀行嚴格的資本金和還款周期的制約，把金融風險控制在一個合理的安全區間內。 　　第三，探索實施工業用地的彈性出讓和年租制。分類管理是國有土地經營方式創新的重要途徑，有利於大幅提高各類用地利用效率和土地二級市場活躍度。建議在現階段對工業用地的管理採取彈性出讓制和年租制，區別居住用地和基礎設施用地的固定出讓期限制。規定今後所有新增工業用地的出讓都實行彈性出讓制，根據不同產業需要，簽訂5—30年不等的租期，租金不用一次性付完，可以每年付一次，但租金水平不能低於最低價格保護值，並嚴格執行“招拍掛”出讓政策，真正實現十八屆三中全會《決定》提出的“建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格”的目標。對企業來說，儘管年租金水平上升了，但從一次性支付改為一年一付，極大地減輕了企業資金成本和財務負擔。對政府而言，可以根據各產業的興衰周期，建立更靈活的工業用地調整機制，將工業用地及時地從低效企業轉移到高效企業，在這個過程中還將獲取全部的工業用地增值收益。 　　第四，改革徵地制度，建立國有土地出讓收入的基金制。徵地制度作為新增國有土地形成的其中一類途徑，儘管比重會逐步下降，但在相當長一段時期內仍會存在。建議將建立國有土地基金作為突破口，推進現階段徵地制度改革。具體做法是，國有土地出讓收入在悉數支付抵押貸款和贖回土地債券後，把剩餘的出讓收入歸入國有土地基金，基金用途主要是調劑歷年出讓收入與支付抵押貸款和贖回土地債券之間的收支差額，地方政府和其他機構都不得隨意動用這筆基金。從中國台灣和香港地區的經驗來看，各地區建立國有土地基金，對保障與土地相關的政府資產負債表的長期平衡，降低地方政府對當年土地出讓收入的依賴，都有重要作用。 　　第五，發揮土地利用規劃的總領作用，實現“三規合一”。長期以來，中國一直就存在經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃和土地利用規劃“三規不合一”的問題，這是城市規劃變動較大、科學性和嚴肅性都不足的重要原因。這三個規劃分別由發改委、住建部和國土部制定，但依據和重點各有不同。經濟社會發展規劃和城鄉建設規劃側重短中期，土地利用規劃側重中長期。前兩個規劃由地方政府制定，土地利用規劃由國土部統一布置。隨著國有土地經營體系從增量向存量轉移，都市更新過程中更需要規劃的正確引領。從國際經驗看，多為在土地利用規劃的基礎上，再制定其他規則，土地利用規劃是“元規劃”。建議在國家層面協調這三大規劃，考慮到土地利用規劃的長期性和受地方政府利益幹擾較小的因素，可建立以土地利用規劃為主、其他兩個規劃為輔的全國規劃體系，嚴格按不同土地的用途管制，制定城市規劃和經濟社會發展規劃。