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城鎮化不等於造城運動

http://www.CRNTT.com   2013-03-07 08:47:41

改革戶籍制度，開放土地市場 　　問：地方政府對城鎮化的這種誤解，是對城鎮化本質的認識問題，還是地方政府有別的考量？ 　　王小魯：我覺得既有認識上的原因，也有利益導向的原因。對地方政府來說，徵地、造城、大量投資，是他們特別熱衷的事情。因為在現有的土地轉讓制度下，地方政府征了地再賣出去，就可以獲得大筆的收入；大量投資也可以給地方政府帶來各種各樣的好處。而且在制度不完善的情況下，握有權力的人還可能從土地出讓和投資中得到很多尋租機會，獲得巨大的利益，造就很多隱秘的富豪。可見，地方政府的“造城”運動是受各種各樣的利益驅動的。這使很多地方政府不惜大量借債，投資造城。而現行金融體制也使他們常常可以這樣做，而不用擔心能否還債的問題。 　　如果全國都熱衷於“造城”而不解決人的城鎮化問題，不僅會帶來投資失控、城市布局失衡和資源配置劣化，還會帶來非常大的社會問題。當前，有些城市的占地面積迅速擴大，土地資源浪費嚴重，但是房價居高不下，大部分居民買不起房子，尤其是農民工。現在沒有城市戶籍的人口至少占城鎮常住人口的三分之一以上。城市在擴大，但他們的居住條件很差，在城市里住不下來，不能安家落戶，也享受不到城市居民應有的福利和保障。這些問題才是地方政府首先需要解決的問題。 　　問：如何才能使得地方政府按照城鎮化的本質要求去推進城鎮化，而不是摻雜地方政府自身的利益？ 　　王小魯：目前這種狀況是一系列體制問題導致的。例如，現行戶籍制度阻礙了農民工的市民化。在現行財政體制下，地方政府的常規財政預算不能滿足公共服務和發展的需要，專項轉移支付又不是按照地方的常規需要分配的，迫使地方政府過度依賴賣地收入。再如現有的徵地和土地出讓等制度，對地方政府形成了不良的利益導向，使地方政府忽視公共服務，把主要精力都放在徵地、開發和投資等活動上。儘管中央政府一再要求控制房價，但房價在很大程度上是地價推高的，而且地價越高，地方政府得利越大。由於牽涉到實際利益，這些號召往往對地方政府作用不大。 　　因此，關鍵是推進這些方面的制度改革，包括改革戶籍制度，改革財稅體制，調整中央和地方的財政分配關係，以及改革現行的土地出讓制度，逐步開放土地市場。按照憲法，農村土地是農民集體所有。既然是農民的土地，那麼在符合國土資源規劃的條件下，在需要把農用地轉為非農用途時，農民應該有權利作為交易的一方出讓土地，而不必由政府先徵地，再拍賣，由政府賺取差價。為此，應該改革土地出讓制度，開放土地市場。在有條件的地方應該建設規範的土地交易市場，政府可以統籌設計徵收土地增值稅，但同時各地政府有責任監督土地交易，保障農民的利益不受侵害，特別要保證土地交易在失地農民的就業和社會保險有充分保障的前提下進行，徹底杜絕強征強拆、剝奪農民。 　　規範政府職能，約束政府行為 　　問：這些改革都不是短時間內能夠完成的，遠水解不了近渴。有哪些措施是當前就可以採取的？ 　　王小魯：推進體制改革需要有一個過程。當前作為第一步，首先要理順各級政府的激勵機制。對官員的政績考核只看GDP，不看公共服務做得怎麼樣，這是長期以來沒有解決的問題，也是政府職能難以轉變的重要原因。中央政府應該對地方政府的行為進行約束，提出要求和規範，明確地方政府的首要目標和任務是什麼。政府第一位的職責是提供公共服務，而不是幹預市場和取代市場，去完成那些本來應該由市場完成的任務。 　　現在中央政府已經提出來，要提高城鎮化質量，合理布局，要推進農業轉移人口市民化。城鎮化首先是人的城鎮化，首先不是徵地、投資、蓋房子。對農民工的市民化，應當作為政府的一項重要任務，中央政府應對地方政府提出明確要求，而不是等著地方政府自己主動去做。相比之下，徵地是地方政府都願意去做的，因為能賺錢，而解決農民工的市民化問題反而需要花錢，在沒有外力推動的情況下很多地方政府在主觀上不願意去做。因此需要中央政府進行推動。 　　對各級政府的職責需要建立規範，要有要求，並進行考核。如果沒有規範，那麼很多地方政府就只追求做大GDP，或者掙錢、擴大政府收入。而掙來的錢花在什麼地方，花多少，現在也沒有規範和標準。政府的錢是用來搞“三公消費”，蓋豪華的政府大樓，還是用來為社會公眾解決迫切需要解決的問題？比如農民工的市民化，比如改善社會保障和公共醫療、教育、保障性住房等等。如果是投資，是解決了關鍵的基礎設施瓶頸問題，還是搞了沒有實際效果的形象工程、政績工程？現在迫切需要建立關於政府職責和政府收入支出的一套規範、一套標準，把各級政府的行為約束在一個合理的範圍之內。而且要讓老百姓知道，讓老百姓來評價，哪一級、哪一個政府在這些方面做得怎麼樣。有了公眾監督，事情才能做好。

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