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城鎮化變革：以居住證制取代城鄉二元戶籍制

http://www.CRNTT.com   2016-03-21 08:42:26

全面實施居住證制度的條件總體具備 　　文章認為，戶籍制度改革經過多年的探索並取得重要成果，“十三五”全面實施居住證制度已具備條件，關鍵是下決心打破利益格局，實現深化戶籍制度改革的實質性破題。 　　1.居住證制度包含了戶籍的部分功能 　　近10年來，戶籍制度改革步伐加快，各地居住證制度不斷探索，政策效果持續顯現。從各地實施的居住證制度與現行戶籍制度比較看，城市戶籍居民可以享受城市全面的社會保障及其福利權益；持有居住證(不包括臨時居住證)人口能夠享受到部分與居住地戶籍居民同等的服務和待遇。二者儘管還存在差別，但差距在縮小，戶籍制度所強調的以身份為標準來獲取福利和權益在淡化，居住證所強調的以居住、就業和繳納社會保險為標準來獲取福利和權益在增強，這為到2020年在全國範圍內建立統一的居住證制度奠定了重要基礎。 　　2.基本公共服務均等化加快推進 　　近年來，國務院出台《關於解決農民工問題的若干意見》等一系列促進以農民工為重點的流動人口市民化的政策措施，農民工子女教育、職業培訓、公共衛生和社會保障享有水平不斷提高。十八屆五中全會提出，“全面實施城鄉居民大病保險制度”、“整合城鄉居民醫保政策和經辦管理”、“實現職工基礎養老金全國統籌”等改革舉措，為“十三五”以實施居住證制度為目標推動城鎮常住人口基本公共服務均等化創造了有利的政策條件。 　　3.流動人口融入城市願望強烈 　　根據《中國流動人口發展報告2015》，2014年，流動人口在現居住地居住3年及以上的占55%；打算在現居住地繼續居住5年及以上的占56%。隨著流動人口在現居住地居住時間的增長和居住意願的增強，全面實施居住制度的社會需求越來越大。 　　4.信息科技手段為推行居住證制度提供技術保障 　　在大數據時代，信息科學技術的飛速發展不僅為推行居住證制度提供了堅實的技術保障，也為拓展居住證功能開辟了廣闊的空間。目前，身份證已經可以聯網管理，對人員的屬地管理和跨區域管理已經基本實現。借鑒美國等國家和地區經驗，利用大數據等現代信息技術，以個人身份證號為核心形成新的居住證制度，實現居住證對其記錄一生、管理一生、服務一生。 　　加快推進配套制度改革 　　文章指出，從近幾年各地戶籍制度改革的探索實踐看，由於配套制度改革滯後，缺少全國統一的政策指導，各地居住證制度差異較大，影響其實施效果。 　　1.明晰各級政府的基本公共服務責任 　　強化中央政府在基本社會保障服務中的責任。盡快實現由中央統一標準，統一提供，改變其政策不統一、主要由地方提供的局面。 規範中央和省級政府在基礎教育、公共衛生和基本醫療服務中的責任。進一步細化中央和省級政府的服務範圍、支出比例、管理權限等，按照受益範圍確定支出責任分擔比例；針對流入地和流出地義務教育經費銜接困難的問題，實行義務教育全國通用的教育券制度。盡快出台全國統一的異地高考方案。 　　強化地方政府在公共就業服務中的責任。公共就業服務的受益範圍基本上是地方性的，溢出效應不大，應由地方政府承擔主要支出責任。 　　2.以流動人口變動為基礎，建立財力與事權動態匹配的財稅體制 完善中央轉移支付制度，保障流入地的財力。以多種渠道增加一般性轉移支付比例。在每年的增量上，多安排一般性轉移支付，逐步增加其比例；將清理和取消的專項轉移支付資金轉化為一般性轉移支付；實施中央對流入地流動人口基本公共服務的獎補機制。 建立轄區財政責任機制，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。人口流入地政府和財政在測算人均數時要按全部人口數來計算，而非按財政供養人口來計算，以實現基本公共服務的全覆蓋。以調整財政支出結構為重點，從流動人口創造的財政收入中拿出一定比例用於流動人口基本公共服務的投入，解決流動人口基本公共服務供給難題。 　　3.加快建立城鄉統一的社會保障制度 　　2020年實現“實際全覆蓋、保障基本需求、城鄉制度統一、轉移續接無障礙”。到2017年，將符合條件的各類人群納入制度體系，重點做好農民工、非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員的參保工作；提高保障水平，縮小待遇差距，實現對重點人群“保基本”的目標。到2020年，整合城鄉居民基本醫療保險制度、城鄉最低生活保障制度，實現制度統一、轉移續接無障礙，建成公平可持續的社會保障制度，基本實現基本公共服務均等化。 推動城鄉社會保障制度並軌。打破以身份為基礎的社會保險制度設計架構，以建立共享社會保障制度為目標，推進城鄉社會保障制度統籌發展。適時推動制度結構相同、籌資機制相似、待遇水平相差不大的城鎮居民醫療保險和新農合併軌運行。同時，通過統一籌資渠道、統一基金管理、統一機構管理、明晰權益辦法，使各類城鄉社會保險制度統籌發展。 　　完善社會保障的轉移接續和異地就醫機制。借鑒歐盟跨國養老保險權益計算辦法，建立職工基本養老保險待遇“分段計算，歸並發放”的新機制，使勞動者的養老金權益不會因跨地區流動而損耗。進一步完善《城鄉養老保險制度銜接辦法》，保障流動人口的合法權益，探索建立失業、生育保險的轉移接續辦法。 　　4.讓農業轉移人口帶著“土地財產權”進城 　　把家庭承包土地納入財產權法律保護範疇。建議在《土地管理法》第二條中增加一款“賦予農村土地使用權人的土地用益物權，使其擁有對土地使用權依法享有占有、使用、收益的權利”；建議將第十四條“土地承包經營期限為三十年”修改為“實現農村土地承包關係穩定並長久不變”；法律將其界定為“農民財產權”，納入財產保護範疇。 　　從法律上賦予農民住房財產權的完整產權。盡快結束現行法律限定農民宅基地“一戶一宅”、轉讓限於本村的半商品化狀況，賦予農民宅基地及其房屋所有人完整的財產權；發放統一的、具有法律效力的宅基地證書，從法律上賦予農民對宅基地使用權用益物權性質，賦予其占有、使用、收益、轉讓、抵押的完整權利。 　　實現農村建設用地平等入市。建議在《土地管理法》第九條中增加一款“縣級以上地方人民政府應當建立城鄉統一的土地市場，主要通過市場配置土地資源”，為農民土地使用權的流轉提供法律依據和制度保障；建議盡快出台建立城鄉統一建設用地市場的實施方案，以嚴格規劃和用途管制為前提，建立公開、公正、公平的統一交易平台和交易規則，打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和完善。

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