柳金財：蔡英文執政兩年　兩岸政策困境

http://www.CRNTT.com   2018-07-20 00:10:26

蔡英文能擺脫其兩岸政策困境嗎？ 　　中評社香港7月20日電／台灣佛光大學公共事務學系助理教授柳金財在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊7月號發表專文《蔡英文執政兩年來兩岸政策困境》，作者認為：“蔡英文民進黨執政兩年來，兩岸事務最高執行機構首長中止定期會晤及熱線，兩岸兩會停止協商、大陸來台觀光客減少、陸生來台就學減少。不僅如此，大陸軍機軍艦航母繞島巡航頻率增加、‘邦交國’損失四國、六個海外辦事處被迫改名‘台北’，及無法參與世界衛生組織大會、國際民航組織及國際刑警組織年會。總體而論，蔡英文政府整體施政績效不佳、民眾對其施政欠缺信心，對其兩岸政策滿意度則落差在二成至三成之間；蔡英文政府的兩岸治理能力尚待提升。”文章內容如下： 　　一、前言 　　蔡英文政府執政兩週年，“英派智庫”的台灣世代智庫發佈民調顯示，對蔡英文施政約有51．5％不滿意，僅有44．4％滿意，綠營智庫民調反映超過半數民眾不滿意其執政。同樣是綠營台灣民意基金會民調顯示，在兩岸關係處理有38％民眾滿意，但有56％不滿意，跟一年前所做民調的比率幾乎一致。三大媒體調查滿意度更低約在22－24％間，《聯合報》民調指出56％民眾不滿意，24％滿意。《蘋果日報》民調顯示滿意度為22．37％、67．6％不滿意；《中國時報》民調顯示對施政不滿意度飆高到58．8％，滿意度24．3％。“有信心”的比例28．9％，表示“沒信心”則有64．4％。總體而論，蔡英文整體施政績效不佳、民眾對其施政欠缺信心，對其兩岸政策滿意度則落差在二成至三成之間。 　　回顧民進黨當局執政兩年來，兩岸關係嚴重倒退，從“冷和平”走向“新對抗”趨勢。主政的民進黨政府並未接受國民黨執政時期與大陸當局所建立“九二共識”共同政治基礎。這引發大陸當局採取“硬更硬、軟更軟”對台政策，壓制與懷柔並行　，“硬更硬”反映在軍事威懾及外交壓制，“軟更軟”則表現在經社融合及惠台措施。同時，運用“九二共識”團結泛藍聯盟、第三勢力，邊緣化民進黨在兩岸關係的參與角色，及分化綠色台商及綠色藝人，藉此產生寒蟬效應。＜nextpage＞ 　　二、蔡英文兩岸政策：模糊論述與內外有別 　　1、模糊化的兩岸論述 　　蔡英文當局宣稱依據《“中華民國憲法”》、“中華民國”現行憲政體制”及《兩岸人民關係條例》，處理兩岸事務，這符合雙方從各自的法律出發處理兩岸事務的精神。《“中華民國憲法”》增修條文前言明載“為因應‘國家’統一前之需要”，第11條明文規定“自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。”此部法律即是《台灣地區與大陸地區人民關係條例》（簡稱《兩岸人民關係條例》），其中“大陸地區”定義為“台灣地區以外之“中華民國”領土”。無論是從“憲法”、增修條文及關係條例來論，“中華民國”領土涵蓋“大陸地區”與“台灣地區”，殆無疑義。因此，在“憲法”及兩岸關係條例文本中，預設“國家同一性”的兩岸關係性質。 　　大陸當局涉台官員曾釋放彈性、善意的政策新思維，不同於傳統政策主張，這些創新思維源自“中華民國”大陸政策既有元素。包括“外交部長”王毅、原國台辦主任張志軍所提類似“憲法一中”、“兩憲一國”、“憲法各表”之說，前海協會長陳德銘提出“一個分治的中國”之說，前台研所所長周志懷提“兩岸新共識”。這些創新性建議回應民進黨內多元主張，包括“憲法各表”、“憲政共識”、“憲法一中”等說法，然民進黨當局並無接球回應，喪失重啟兩岸交流與對話協商的歷史機會之窗，蔡英文政府兩岸政策難以進行實質轉型。 　　從“憲法”與兩岸關係條例出發，基本上已經有預設“憲法一中”、“一國兩區”之概念意涵。大陸當局若據此認定民進黨主張“兩岸一國”，也可啟動雙方對話機制。兩岸當局可從憲政主義、“憲法”規範及憲政體制，處理兩岸關係定位問題及相關事務。依據兩岸各自“憲法”處理對岸“一個中國”應不是問題，“以憲治國”自然可以尋求民族和解共生之道。雙方各自以“憲法”規定為基礎發展兩岸關係，體現習近平揭櫫“以憲治國”的決心。 　　在“九二共識”爭論方面，蔡英文提出“九二會談事實”，認為確實有兩岸會談事實，但雙方卻是“各說各話”。目前蔡英文當局雖無承認也不否認“九二共識”，和認同其核心意涵；但相較於先前認為“九二共識”是不存在及虛構的，後提到不要用“九二共識”標籤化兩岸關係，指出“九二共識”不是唯一選項；再提出“九二歷史事實”及“九二會談精神”、“九二共同認知”；秉持求同存異精神，達成若幹共同認知與諒解，已釋放諸多善意。有論者以為，這是“沒有九二共識字眼的九二共識”。 　　若對照大陸當局對待第三勢力台北市長柯文哲之標準，柯P所言“一五新觀點”、一個中國原本不是問題、世界上沒有人認為有“兩個中國”，充分理解與尊重大陸當局對“九二共識”之堅持；同時呼籲大陸國家主席習近平所提“兩岸一家親”、“兩岸命運共同體”。然大陸當局卻對政黨組織的要求標準高於政治素人，民進黨是政黨組織具有明顯黨綱黨章政綱，而柯P屬於個人政治參與欠缺組織建制及明確政治主張，衡量兩者並非是相同天平砝碼。＜nextpage＞ 　　2、“內外有別”兩岸作為 　　蔡英文兩岸政策論述與作為流於“內外有別”。蔡英文主張維持現狀承諾，遵循《“中華民國憲法”》及《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務，運用維持現狀主張“攘外”，避免挑釁以穩住兩岸關係，藉此“安內”進行諸多內政治理與改革，諸如提出前瞻計劃、轉型正義、處理不當黨產、軍公教年金改革等等。然民進黨採取一系列“去中國化”措施，包括去蔣中正化、去孫中山化、去鄭成功化等被質疑是文化“台獨”、柔性“台獨”及漸進主義式“台獨”。同時在教育、歷史及“文化部”門首長任命，啟用具“台獨”背景人士；“司法院”大法官任命不認同“中華民國”之大法官，被質疑是有意利用“憲法”解釋重構兩岸關係。蔡英文當局採取“內外有別”的兩岸政策措施，其政策影響必然產生相互抵消作用。 　　蔡英文力求維持兩岸現狀，避免挑釁刺激大陸當局；而賴清德重複表達本身是“台獨”工作者，或因轉移治理危機或爭奪兩岸政策話語權，反而肇致大陸當局軍演及外交壓制。“總統”與“閣揆”在兩岸論述採取“內外有別”、“分進合擊”策略，同時強攻中間選民及基本教義派選民，雖可達“選票極大化”目標，但卻破壞兩岸和平穩定框架建立。儘管維持現狀與台灣“獨立”在民進黨政治語境中相似，但對大陸當局及泛藍政治聯盟有不同理解。“中華民國”是“主權獨立國家”，其意義並非是等同台灣“獨立”。 　　賴清德提出“務實“台獨”固然有邊緣化“法理‘台獨’”作用，但喜樂島獨派聯盟集結，包括前“總統”李登輝“特殊‘國與國’關係”、陳水扁“一邊一國論”連線、“台獨”聯盟及時代力量主張“法理‘台獨’”結盟，推動公投制憲入聯及台灣正名運動，尤其試圖推動“獨立公投”，這將嚴重衝擊“中華民國”憲政體制。法理“台獨”者與務實“台獨”者對“中華民國”是否為外來政府，及台灣是否為“國家”界定並不同，前者認為“中華民國”是外來政府、台灣不是“國家”；後者則認為“中華民國”不是外來政府、台灣已經是“國家”，“國號”為“中華民國”。 　　3、蔡英文兩岸政策趨於保守 　　台灣當局認為惠台措施中屬於擴張性或新增者達二分之一，故難能曰“惠台”而是“對台”措施，從而採取限制性、管制性措施，可說是“新戒急用忍路線”抬頭。大陸單邊主義及片面做法固然“操之在己”，但也因欠缺“平等協商”，而易被標籤化彼等政策實為“統戰作為”。蔡英文當局對大陸惠台31項措施採取分類區隔做法，“涉及公權力之運作，對可能影響‘國家’安全及傷害人民基本權益的措施，維持禁止，防止可能的負面衝擊及風險；屬於正常交流者，不會改變。”這樣採取“國家安全”、“正常交流”二分法，強調風險評估、防衛性措施，形成“國家”主權、政治安全保障與經貿投資利得間之衝突。＜nextpage＞ 　　蔡英文當局為反制“惠台”31項措施，整合“國家”機器相關部門採取限制性措施，例如公共工程委員會發函各政府機關及地方政府，嚴審陸資參與政府採購案；若在政治、社會、文化上具敏感性或影響“國家安全”，得於招標時載明禁止陸資參與。“教育部”更是禁止現職公私立大學專任教師前往大陸任教；限制公私立科研機構研究人員參與大陸重點研發計劃。 　　事實上，台灣當局可採取若幹善意措施，例如鬆綁陸資投資經營活動管制、放寬審查尺度；陸配身份證縮短成四年；放寬陸生“三限六不”規定。後續《兩岸協議監督條例》的立法、兩岸服務貿易協議的審查，皆可依據《“憲法”》及《兩岸人民關係條例》處理，去除“兩國論”或“一邊一國論”定位疑慮。然而，採取反制及限制性措施，致難以釋放政治善意表達。 　　三、“台獨”路線與遏獨武統飆漲 　　1、“台獨”激進主義路線揚升 　　蔡英文提出維持現狀主張，頗受內外獨派勢力掣肘。民進黨內外獨派政治聯盟勢力正集結，試圖轉進強硬“台獨”激進路線。前主席林義雄發動接力禁食運動，呼籲通過《公投法》修正案，降低其提案、連署、同意門檻，突破“鳥籠公投”限制。喜樂島聯盟結盟前“總統”李登輝“特殊的‘國與國’關係”，陳水扁“一邊一國論”及台灣國家正常化運動，“台獨”聯盟及時代力量的“法理“台獨”；其中時代力量倡議《兩岸協議監督條例》納入“兩國論”，及《公投法》修正案納入領土與主權範圍。這些獨派聯盟擬在2020年“總統”大選前哨於2019年4月舉辦台灣“獨立公投”，藉此推動具“台獨”意涵之兩岸政策以改變現狀。 　　獨派激進路線揚升，導致大陸當局訴諸武統威脅的機率大增。大陸當局對台政策從“反對“台獨”到“處理“台獨”、到“遏制“台獨”，到有能力、信心“挫敗“台獨”；從“三個任何”提高到“六個任何”反獨條件；從“絕不允許”到“絕不容忍”“台獨”。遏制任何形式的分離主義涉及大陸國家生存與發展戰略的存續，因此制定《反分裂國家法》，授予非和平方式處理分離主義勢力。蔡英文當局兩岸政策若與激進“台獨”路線匯流，恐激起大陸民眾的中華民族主義、愛國主義及民粹主義的共同聲討，授予武統軍事威脅之口實。 　　2、武統軍事威脅飆漲 　　從2016年8月到2018年4月期間中共軍機繞台情況頻繁，迄今已28起，尤其是中共十九大後更積極對台進行軍事嚇阻，共機繞台多達13次。遼寧航母及艦艇編組繞島巡航達6次。中共軍隊的任務需求，由提高打贏資訊化條件下局部戰爭能力，逐步轉為具備全域作戰能力，兩岸軍事失衡正在加劇。尤其四月大陸當局在南海閱兵及台海實彈射擊演習，其中在台灣海峽水域進行實彈射擊演習，先前已兩年沒有此類演習。《環球時報》直指這是針對“行政院長”賴清德主張台灣“獨立”，國台辦表明有意志、能力與信心挫敗任何形式的“台獨”。＜nextpage＞ 　　大陸軍演是有的放矢極具針對性，除劍指賴清德及“台獨”勢力；也有指向支持台灣擁有更多政治自主性的美國與日本等外國勢力。大陸軍演的戰略意圖，是為防止美“聯台遏中”及台灣“聯美抗中”策略交叉發酵，遏制“台獨”分離主義勢力甚囂塵上，導致台灣當局政府層面兩岸政策路線陷入趨於保守困境。蔡英文兩岸政策主張要維持穩定性及不挑釁，面對大陸武統威脅及黨內外“台獨”激進主義路線掣肘，衝撞維持現狀主張保持穩定殊為不易。美國務院也有察覺，並表示反對任何一方片面採取行動改變現狀，包括任何武力或其他形式的脅迫手段。 　　四、對台政策的寒蟬效應與局限 　　大陸當局對台採取雙重壓制戰略，外交壓制與軍事嚇阻，恐只會激化蔡政府愈往激進路線躁進，兩岸關係嚴重倒退與惡化不僅為“台獨”激進派所樂見，同時也成為民進黨操作“兩岸危機因素”的土壤養分與提供空間。蔡英文提出“新四不原則”重申承諾、善意不變，不會對抗、不會屈服，也不會主動挑釁。然在其執政績效不佳、施政滿意度下滑至三成，未來在大陸當局外交軍事雙重壓制下，在獨派及基本教義派推波助瀾下，走向更為激進兩岸路線的風險。 　　實際上，“硬更硬、軟更軟”對台政策並無法完全發揮效果，壓制與懷柔、敵意與拉攏並存，寒蟬效應與磁吸效應往往抵消政策效果。國台辦主任劉結一直指賴清德就是“台獨”分子，軍演即是針對“行政院長”賴清德；民進黨政府不甘示弱重炮回擊。陸委會批評劉結一意圖透過例行軍演“恫嚇台灣、製造台海緊張情勢”是“蓄意作為”，“永遠無法達到其領導人所謂心靈契合的境界”。 　　儘管大陸當局提出惠台措施及“居民待遇”，運用經濟社會融合途徑，強化台灣民眾對大陸政權認同，藉由建立社會認同再轉化成政治認同，這應是對台政策的主旋律。對台壓制與懷柔政策並舉，適足以提供台灣當局採取反製作為之藉口，例如惠台措施激起台灣當局自我防衛機制，從而採取保守、緊縮的“新戒急用忍”路線。不僅批判惠台措施實為對台統戰作為，“名為惠台、實為利中”將導致台灣人才、技術及資金流失，這樣對惠台措施的抵制做法也會減少其政策實施效果。 　　大陸當局對台採取“硬更硬、軟更軟”策略，儘管產生效果，相互抵消，然對台灣人民而言仍有其政策影響發生。根據台灣民主基金會民調顯示，卅九歲以下受訪者，有65．5％支持現狀，23．5％支持“獨立”，10．4％支持統一；40歲以上受訪者則是59．3％支持現狀，14．7％支持“獨立”，20．1％支持統一。台灣年輕人雖支持維持現狀，然隨著年齡增長，支持現狀、支持“台獨”者有遞減趨勢，支持統一者則有增長現象。總體而論，民進黨執政兩年後，支持“台獨”比例下降、維持現狀下降、支持統一比例上升；認同台灣人比例下降、雙重比例上升及認同中國人比例上升。 　　上述主張與認同變化源自兩岸當局政策互動結果，大陸當局運用軍事嚇阻、外交制約及惠台措施，多管齊下；民進黨則主張維持現狀，宣稱依據“憲法”、兩岸關係條例處理兩岸事務；同時被質疑推動去中國化措施，包括文化“台獨”、柔性“台獨”等漸進式“台獨”策略，採取保守兩岸經濟社會文化交流政策。兩岸當局對彼等政策之對應，皆是軟硬兼施，採取“雙元結構”的政策取向，政策互動結果是中國認同、支持統一比例上升，台灣認同、支持“台獨”比例下降，足見過度激進“台獨”路線，其政策效果適得其反。而大陸當局對台“硬更硬、軟更軟”策略，雖也產生相互抵消政策效果，但目前看來對於遏制“台獨”、強化對中國認同已產生一定程度效果。＜nextpage＞ 　　五、回歸中間路線 　　蔡英文執政兩年，大陸當局不僅與聖多美、巴拿馬及多明尼加建交；且排除台灣參與世界衛生組織大會、國際民航組織、國際刑警組織及國際鑽石認證年會。停止“外交休兵”猶如滾雪球般的斷交風潮似已展開，六個以“中華民國”或台灣駐外辦事處名稱被迫更改為台北辦事處、甚至遷離當地國首都。早在政黨輪替前，台灣當局政府部門曾經一度評估一旦兩岸中止“外交休兵”，甚至減少十七個邦交國。近來大陸官媒《環球時報》直指讓台灣當局“零邦交國”。果真如此，這將激發台灣民眾敵對意識與反感，儘管大陸當局採取政府與人民、國家與社會區隔做法。 　　2016年“總統”大選，蔡英文宣稱依據《“中華民國憲法”》、憲政體制處理兩岸事務及主張維持現狀而獲勝。若獨派聯盟施壓蔡英文於2020年“總統”大選採取“台獨”激進路線，不僅無法獲得中間選民支持，達到選票極大化的目標；同時也會釀致兩岸關係瀕臨戰爭邊緣之風險。事實證明，2000年“總統”大選，民進黨獲勝源自承認“中華民國”、主張新中間路線。2008年“總統”大選，民進黨提出公投制憲及正常國家運動激進路線，“總統”候選人謝長廷所提“憲法共識”等溫和中間路線並無法成為選戰主軸，最終選票差距懸殊而敗選。 　　民進黨當局與大陸當局並無政治互信及建立共同政治基礎，儘管雙方皆認為已經盡“最大善意”及“最大讓步”，但兩岸關係仍然處於持續性僵持。兩岸應逐步建立信任、纍積善意，過度猜忌與批評實無助於關係改善。歷史殷鑑不遠，當李登輝提出“一國兩區”、制定《國家統一綱領》及建置“國家統一委員會”時，陸方並未肯定，甚至有質疑為“國家不統一綱領”；當陳水扁提出“新中間路線”，力主通過《台灣前途決議文》依據“憲法”承認“中華民國”為台灣國號、建立兩岸特殊關係、提出“四不一沒有”政策、兩岸政治統合新框架、共同建構“未來一中”、以“憲法”回應一中等等，大陸當局對其表示“聽其言、觀其行”。 　　蔡英文為爭取“總統”大位，主張回歸到憲政體制依據“憲法”及兩岸關係條例處理兩岸事務、主張維持現狀。當選後並未再提出類似《公投“台獨黨綱”》主張“獨立建國”、“中華民國”是外來政權的說法，反而呼籲大陸當局必須正視“中華民國”存在事實。　質言之，激進“台獨”路線訴求固然有助於穩住深綠選民，但卻無助於拓展中間選民，不利於民進黨取得政權；唯有持守中間溫和路線，始能達到選票極大化目標及維持相對穩定的兩岸關係。