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中國改革的頂層設計、地方動力和社會力量

http://www.CRNTT.com   2011-09-13 09:54:02  


新加坡國大東亞研究所所長鄭永年
  中評社北京9月13日訊/“近年來,‘頂層設計’已經成為中國改革話語的關鍵詞……‘頂層設計’的概念已經提出了,但內容並不很明確。要細化頂層設計還需要很多研究。但無論怎樣的頂層社會,都會發生在中央-地方-社會這個政治構架內。頂層設計如果沒有地方政府和地方社會的動力,既不會科學,也會很難實施,變成空中樓閣。”新加坡聯合早報今天登載國大東亞研究所所長鄭永年的文章“中國改革的頂層設計、地方動力和社會力量”如是說。詳論如下:

  近年來,“頂層設計”已經成為中國改革話語的關鍵詞。中國這些年的改革進展不大。這並不是因為沒有改革動力。中國所面臨的各方面的挑戰就足以構成改革動力。改革動力沒有被有效轉化成為改革政策,這是個政治問題。如何制訂有效的改革政策,頂層設計變得重要起來。

  實際上,“頂層設計”的需要和強人政治時代的結束有著密切的關聯。首先,改革的一個重要因素就是政治領導層的政治意志。如果沒有強烈的政治意志,即使存在著巨大的改革要求,也不能轉化成為改革政策。在強人政治時代,政治領導層的政治意志比較容易轉化成為政策並加以實施。在強人政治之後,領導集體的政治意志變得非常重要。但是,較之強人的政治意志,集體政治意志比較難以形成。在這方面,目前的中國面臨著很多的問題。一些人只知道“不做什麼?”或者“什麼不能做?”,但不知道“做什麼?”和“如何做?”這是個大的政治問題。中國面臨經濟社會甚至政治方面的巨大挑戰,這些挑戰都要在改革過程中獲得解決。沒有強烈的集體政治意志,只能導致面對問題卻無動於衷的局面。

  其次,強人政治之後,政策的動員能力也出現了問題。執政黨領導層必須作集體的動員,但集體動員能力從理論上說容易,實際上則非常困難。這些年來,很多政策就是因為政策動員能力的缺失,往往停留在字面。政策的執行不僅受制於體制內部因素(橫向面的官僚部門和縱向面的中央和地方關係),而且也受制於社會上的各種既得利益集團,尤其是那些和政權有緊密關聯的既得利益集團。

  當(中央)改革者的權威不斷弱化的時候,就需要頂層設計。不過,不能簡單把“頂層設計”理解成為中央集權。實際上,“頂層設計”要解決的其中一個大問題,就是集權之下的不改革局面。從上世紀90年代中期開始,隨著強人政治時代的過去,中央權威開始感受方方面面的制約。因此,也是從那個時候開始,在“維護中央權威”的目標下,各方面的權力開始集中於中央,包括財政稅收、金融和人事任命等等,很快就改變了自1980年代以來的分權狀態。不過,中央集權不見得領導層有權力。中央的權力大多分散於各個官僚機構和部門。中國儘管反對西方式的分權與制衡制度,但在實際層面,中央各個部門之間的互相制衡遠較西方強。經濟和政治等各方面的官僚既得利益因此有了長足的成長,它們往往各自為政。同時,因為黨內民主和集體領導體制的出現,即使高層的權力也變得相當分散化。這容易使得各方面的既得利益挾持改革議程,最終導致了目前的“不改革”現狀。

  在這樣的情況下,頂層設計的重要性是不言而喻的。改革什麼?什麼能改,什麼不能改?如何實施改革?這些問題都需要通過“頂層設計”過程來回答。或者說,從改革的思想、方案的設計,到改革政策的落實,再到新制度的形成,都離不開自上而下的權力。在近現代國家,沒有一項重大的制度是在沒有權力運作下得到確立的。 


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