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張千帆：民主監督不是法律規定出來的

http://www.CRNTT.com   2009-03-11 07:49:34

《監督法》所強化的不僅是全國人大常委會的權力，而且也是地方各級人大常委會的權力。作為單一制國家，中國以往更注重中央政府的制度建設，地方制度建設則相對受到忽視。例如《立法法》主要規範全國人大及其常委會的立法和監督程序，對於地方人大僅發揮參考和示範作用。然而，民主之根在於基層，當今中國的絕大多數問題也發生在基層。正是因為地方民主和法治不發達，中國社會產生並積累了許許多多的地方問題；地方問題在地方層次解決不了，於是逐級“上訪”，最後直至中央，從而造成了中國獨特而普遍的“上訪”現象。 　　並不令人驚訝的是，中央和上級政府無法解決那麼多的地方問題，因而無論《信訪條例》在技術上如何完善，大量久拖不決的地方問題在中國社會到處埋下了“定時炸彈”，嚴重威脅著社會和諧。之所以產生這種現象，最根本的原因是地方人大沒有發揮應有作用。如果《監督法》出台之後，各級人大及其常委會不僅負責制定良好的法律規範，而且也能有效地監督法律規定的實施，實質性地控制預算及其執行情況，及時罷免那些不稱職的政府部門負責人，那麼中國的經濟與社會發展又會是另一種狀態。當然，某些地方的人大常委會已經自行規定或實施了一些監督措施，但是《監督法》為各地人大的監督職能規定了一個統一的底線。 　　其次，《監督法》為各地人大的監督職能和程序規定了統一底線，同時也為各地人大在此基礎上的制度創新留下了充分空間。此前，少數地方人大常委會已經逐漸形成了一套行之有效的監督機制，有些機制甚至可能超前《監督法》的規定。這些地方擔心，《監督法》統一規定了監督程序，似乎否定和取消了它們原來的嘗試。但是從《監督法》的規定上看，這些擔心應該是沒有必要的。根據該法第二條，各級人大常委會“依據憲法和有關法律的規定，行使監督職權”；各級人大常委會“行使監督職權的程序，適用本法；本法沒有規定的，適用有關法律的規定。”這里的“法律”應該是指廣義的法律規範，不僅包括地方政府組織法等全國人大及其常委會通過的“法律”，而且也可以包括地方性法規、規章甚至規範性文件。因此，只要這些法律規範或實踐不和《監督法》規定和精神相抵觸，該法的實施並不影響地方自發形成的監督機制。 　　最後，《監督法》規範的是各級人大常委會的監督權。在理想狀況下，各級人大應該直接發揮作用。但是在現階段，人大制度本身存在諸多尚待理順的地方，尤其是絕大多數人大代表的專職化沒有落實，難以行使日常的監督權。 　　歸根結底，無論是通過人大還是常委會，民主監督不是法律規定出來的，而是選民的政治壓力“逼”出來的。兩年過去了，《監督法》的效果似乎仍然不彰顯，各地和各級人大代表仍然沒有充分履行憲法規定的職能。看來要真正發揮《監督法》的效力並履行人大職能，最終還是離不開一個在選舉中發揮實質作用的選民團體。  　　（張千帆：國內最著名的憲法學者之一，北京大學法學院教授，政府管理學院雙聘教授，教育部憲法與行政法重點研究基地常務副主任，中國憲法學會副會長。）

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