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關於城鎮化進程中制度建設的幾點思考

http://www.CRNTT.com   2011-04-10 08:50:17

從生產方式上來說，人類大致經歷了農業社會、工業社會和信息社會。不同的生產方式決定了不同的公共服務（或社會服務）的供給形式。在農業社會，正如德魯克所說的，社區（包括家族、宗族）是公共服務的主要供給者，在這樣的社會里，公共生活領域的分化並不是十分明顯和清晰。隨著工業化和城市化進程加速，大量人口進入城市工作和居住，傳統意義上的社區消失，進城就業和居住人口的公共服務的提供者由政府承擔起來。所以，有學者認為，“公共領域是現代社會的產物，具體說，現代社會的生產方式和生活方式為公共領域的形成提供了前提”。這句話里所謂公共領域主要是指公民社會領域，如果公民社會組織參與公共服務的供給活動就是另外一碼事了。 　　公共服務需求不斷擴張政府職能，政府活動帶來公共支出不斷增加。早在１９世紀，德國經濟學家阿道夫•瓦格納就發現：政府活動不斷擴張所帶來的公共支出的不斷增長，是社會發展的一個規律。瓦格納致力於公共支出占ＧＮＰ比重的研究，提出公共支出不斷上升趨勢的理論，被後人稱為“瓦格納定律”。在１９世紀，瓦格納就發現了這個問題，事實上，人類真正在公共領域的大規模的投入是發生在２０世紀，１９世紀僅僅開了個頭。瓦格納是一個有遠見和非常敏感的學者。 　　地方政府在公共領域擴展過程中發揮著重要作用。從國際經驗看，地方政府及其職能的變化都與城市化有關。以英國為例，進入近代以來，英國地方制度發生的重大變化之一是城市地方制度的確立。在城市化之前的農村地區，地方政府的職能主要是治安法官負責治理，１９世紀中期又增加了濟貧職能，其標誌是１８３４年英國議會通過的《濟貧法修正案》，在這個法案基礎上農村地方政府設立了濟貧委員會。隨著城市化的加速，工商業迅速發展，大量農村人口湧入城市，城市商業區形成了若幹城市中心，諸如曼徹斯特、利茲、伯明翰等，城市中出現了警務、治安、供水、照明、養路等新設施、新服務，為此，１８３５年英國議會通過《城市法人法》，根據這部法律，設立市議會管理地方事務。市議會選舉產生了多職能的地方政府。可見，城市公共服務與城市地方制度是不能分開討論的。 　　社會保障制度建設是一個很好的例證。德魯克在談到社會保障制度的產生時說，“多數人的答案可以追溯到１００多年以前，追溯到１９世紀８０年代，當時俾斯麥掌權的德國第一次向福利國家邁出了蹣跚的步子。答案是：社會方面的問題能夠、應當、並且必須由政府來解決。”他的意思是，在傳統的農業社會，人們的養老、生老病死是可以由家庭、社區來關照的，離開農村到城市就業和尋求新的生活，生老病死就不是家庭和社區力所能及的，在這樣的情況下，政府及政府通過法律等形式來介入公共領域，介入社會保障和社會福利。以色列學者柴姆•卡西姆在研究了西方國家的地方自治後指出，“２０世紀初期，西歐國家５０%—８５%的公共開支花銷在國家職能上，而在２０世紀的後２５年，公共開支的６０%—７５%花銷在了全國範圍內的地方服務上”。因此，地方政府的角色變化就是地方政府提供公共服務職能的變化過程。

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