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中國：誰來“南巡”？

http://www.CRNTT.com   2012-01-21 09:50:22

權力集中卻被利益部門把持 　　不過，中央集權不見得表示領導層有權力。在很大程度上，90年代以來圍繞著“國家能力”建立的集權體制，主要是加強了國家代理人（行政官僚）的集體行政權力，政治上反而削弱了黨中央的領導權。也就是說，中央的實際權力，大多分散於各個官僚機構和部門，而不是在最高決策部門。中國儘管反對西方式的分權與制衡制度，但在實際層面，中央各個部門之間的互相制衡遠較西方強。經濟和政治等各方面的官僚既得利益，因此有了長足的成長，它們往往各自為政，不聽號令。同時，因為黨內民主和集體領導體制的出現，即使最高決策層的權力也變得相當分散化。這容易使得各方面的既得利益挾持改革議程，最終導致了目前的“不改革”現狀。 　　在這樣的情況下，頂層設計的重要性不言而喻。從改革的思想、方案的設計，到改革政策的落實，再到新制度的形成，都離不開自上而下的權力。在近現代國家，沒有一項重大的國家制度，是在沒有強勢領導人權力運作下得以確立的。 　　但是，在中國的政治環境中，無論是改革的發動還是改革的可持續，地方和社會的動力非常重要。一旦忽視地方和社會力量，任何形式的頂層設計會是空中樓閣。頂層設計要成功，還必須依靠地方和社會的力量。 　　首先就要從中央地方關係中尋找。中國的改革往往首先從地方開始的，在各個地方開始實踐，然後通過“頂層設計”，把地方經驗提升成為國家政策，推廣到全國的。這些年來，地方各方面的改革試驗也一直在進行，湧現出各種不同的模式。在很大程度上，地方領導人最具有改革動力。目前中國存在的地方發展模式，大都來自於地方官員。從發展的角度來看，地方是一線政府，政府官員和社會關聯度大，在強大的壓力面前，他們必須有所創新來應付或者解決問題。作為一線幹部，他們了解社會，也並不缺失解決問題的思路和方法。 　　再者，地方創新也符合地方官員的利益。在後強人政治時代，政府官員之間的政治競爭已經不可避免，而確立不同的地方發展模式就是中國式政治競爭的一個重要部分。很多地方幹部必然成為未來中國的領導人，他們也在思考如何改革的問題。地方改革成功了，就可以擴展到其他地方。這對他們自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方幹部政績最重要的根據。 　　地方發展模式的競爭是好現象。無論是重慶還是廣東，地方根據自己的特點，確立了自己的發展或者社會管理模式。最近廣東的發展，包括烏坎事件的順利解決、向社會分權、培養公民社會等表明，如果能夠充分授權於地方，地方政府有能力在多方面進行創新。但是，必須注意到，儘管今天的中國各地方改革都在樹立自己的模式，但並沒有發生類似80年代那樣惠及全國的效果。在80年代，地方改革呈現兩個顯著的特點。第一是地方的大膽和勇氣。在經歷了改革前的貧困社會主義實踐之後，全國各地都想擺脫貧窮，創造出自己的地方發展模式。當時地方發展水平，往往取決於一個地方是否能夠在一些改革方面先行先試。第二是成功的地方改革很容易上升到全國層面，擴張到全國的其他地方。當時幾乎所有國家層面的改革都是在地方先行先試的。但是今天，不僅地方先行先試的勇氣不如從前，而且即使像上述被認為是成功的地方改革，也僅僅限於地方，沒有擴散效應。 　　為什麼會這樣？這裡其實也是一個頂層設計問題。在後強人政治時代，地方改革也受到體制非常巨大的限制。政治強人可以充分授權給地方，讓地方充分改革。如果出現問題，強人也可以為地方改革提供政治保護。這尤其表現在早年“經濟特區”的改革上。同時，強人也很容易把成功的地方改革經驗上升成為國家層面，把改革推廣到國家的其它地方。現在則不然。一些地方改革者顧慮重重，既是因為缺少來自上層的充分授權，也是因為沒有上層權力的政治支持，很難把地方改革經驗上升到國家層面。除了少數地方的領導人在大張旗鼓，多數地方領導人都選擇低姿態、低調的改革路線。對執政黨來說，現在的問題在於如何動員地方改革的動力。這一問題的解決，取決於高層的頂層設計。高層對地方的改革如果沒有共識，那麼就很難出現中央和地方配合的頂層設計，而互相否決的局面還會繼續存在下去。

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