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京津冀一體化僅是城鎮化用地“新政”開端

http://www.CRNTT.com   2014-03-28 08:26:41

但在過去幾十年，大多數用地單位（特別是國有企業）的產權關係發生了多重變更，甚至所有制形式都改變了，有的重組或破產了，債務債權關係非常複雜，而相關的法律合同文書非常不規範、缺失現象也很普遍。由於利益和責任關係理不清，而調整土地用途時，誰都不願承擔補繳地價的責任，造成僵持不下、用地長期閑置的結局。誰都明白，在城市中心區，只要改變土地用途或整合利用，就能實現的“多贏格局”，但就是沒有辦法實現，而閑置和現狀低效利用則已成了無法避免的“囚徒困境”。當然，有一塊地就從實體企業搖身變成開發商的不在少數，但往往走向高檔房地產類型，不僅與區域規劃不協調，而且也制約了未來區域規劃的制定和實施。 　　城市的各個行政區也都有自身的利益訴求。像北京、上海等城市的郊縣，也都有發展經濟、增加稅收、解決就業、甚至是經濟轉型、發展新興產業的考核機制和內在動力。這不僅造成低端製造業難以退出，而且也同時建設門類齊全的科技園區。各行政區和縣市之間在產業結構上同構、同質的現象很普遍，相互之間是競爭關係而非合作關係，利益關係上的協調空間非常有限，無法在空間上對產業分工合理布局，占有土地的一方更不願為全市公共服務設施規劃騰挪空間（怕消耗土地又折損經濟），造成土地資源無法在全市範圍內統籌配置，區域間在產業、用地和交通上的合作和分工成為“空談”。這就是為何巴黎、東京、首爾、倫敦等國際大都市所創造的GDP占到其本國GDP的12%至28%左右，而中國第一大城上海的GDP只占全國GDP4%的主要原因，而上海建設用地占市域的比重（48%）已超過了諸多國際大都市。 　　文章指出，存量用地行政分配下的利益結構已經板結，基於城市整體規劃而實施土地再利用的空間被堵塞；城市內部各個行政區也是相互競爭的利益主體，犧牲局部經濟利益而壯大全局利益的土地利用模式很難施行。這使得所有規劃被迫繞開用地障礙，後續批地只能見縫插針，區域內土地利用碎片化、零散化、隨意化，整合難度大，區域間土地利用同質化和同構化，片區或區域統一規劃和開發無法開展。城市用地結構調整、優化和再利用之所以如此艱難，本質上都是“一畝三分地”的思維模式在作怪。在北京之外劃定“政治副中心”的構想，是打破這一思維模式的好兆頭，有利於城市群內功能重新界定、土地利用結構再調整、城市群聚合效應的提升，但這是倒逼的結果，並沒有觸及問題深處。阻礙城鎮化用地新政的利益結構，用地行政分配的模式並未打破，而這才是問題的根本。

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