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找准地方債風險問題的病根

http://www.CRNTT.com   2014-09-12 08:59:57  


 
  特殊視角:找准地方債風險問題的病根

  文章分析,特殊視角之一:強烈的舉債需求源於強烈的招商引資衝動。

  強烈的舉債需求,當然源於強烈的投資需求,強烈的投資需求又源於追求GDP的不適當政績觀。在這一具有特殊體制背景的關係鏈條中,地方政府之間圍繞招商引資所展開的激烈競爭,在事實上成為支撐中國經濟30多年高速增長的主要推動力。

  要招商引資,總要付出一定的代價,給予一定的條件。那麼,地方政府究竟是拿什麼或憑借什麼來招商引資的呢?以1994年劃界,在此之前,地方政府招商引資主要憑借的是濫施稅收優惠。1994年的財稅改革,在統一稅法的旗幟下堵住了濫施稅收優惠的閘門。於是,亂收費開始取代稅收優惠,通過對企業和居民亂收費取得額外的資金,為外來投資提供各種現實、潛在的優惠條件,便成為地方政府實施招商引資的新的憑借。到了上個世紀90年代末期,在“費改稅”和稅費改革浪潮的衝擊下,亂收費的大門被關上了。要繼續招商引資,地方政府還得另辟他徑。於是,賣地、通過出讓國有土地獲取額外收入,從而為外來投資提供基礎設施以及各類公共設施開始興盛。

  進入2008年,情況又發生了新的變化。一方面,對土地實行“招拍掛”,使國有土地出讓行為逐漸納入規範化軌道;另一方面,國際金融危機波及中國,我們需要動用擴張性的經濟措施去反危機、保增長。於是,在擴大政府投資規模的口號下,各個地方的融資平台債開始大行其道。搭上抵禦危機的這輛便車,不僅可以躍出地方政府不得舉債的現行預算制度約束,而且可以堂而皇之地以政府投資吸引外來投資,以政府自身投資為招商引資鋪路搭橋,從而帶動GDP增長。其結果,地方政府債務規模呈井噴式擴大。

  求發展→出政績→上項目→增投資→搭車舉債,關於地方政府債務的這一邏輯線索提醒我們,事情雖然表現在地方政府債務上,但問題的根源卻在於唯GDP馬首是瞻而導致的對於招商引資的無限和盲目追求當中。只要這個特殊的體制因素不消除,地方政府債務一定會釀成風險,甚至會釀成足以危及國家長治久安的大風險。

  特殊視角之二:非健全的債務人人格源於非健全的財政管理體制。

  來自各方面的調研結果均表明,在當下的中國,不僅為數不少的地方舉債之時並無還債的打算,而且相當多的地方還債之時也不具備相應的清償能力。換言之,當下的地方政府並不具有健全人格的債務人。從根本上來說,非健全的債務人人格的形成與非健全的財政管理體制格局直接相關。中國現行的財政管理體制,雖然名義上舉的是“分稅制”旗子,但實際上,它的很多方面已經偏離了“分稅制”軌道。

  本來意義上的“分稅制財政管理體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義:所謂“分事”,就是在明確政府職能邊界的前提下,劃分各級政府間職責(事權)範圍,在此基礎上劃分各級財政支出責任;所謂“分稅”,就是在劃分事權和支出範圍的基礎上,按照財權與事權相統一的原則,在中央與地方之間劃分稅種,將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅,以劃定中央和地方的收入來源;所謂“分管”,就是在分事和分稅的基礎上實行分級財政管理。一級政府,一級預算主體,各級預算相對獨立,自求平衡。 


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