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| 推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革 | |
http://www.CRNTT.com 2016-01-09 08:46:21 |
東方早報發表上海市房地產科學研究院副院長嚴榮文章表示，房地產庫存是市場發展到特定階段所形成的產物，而住房制度改革是針對宏觀制度設計和政策體系中的重大矛盾所做出的改進探索。如果純粹從概念出發，會認為這兩者不屬同一範疇。但如果從中國房地產市場的發展實踐看，就會發現，房地產市場中的區域性和結構性庫存不斷加劇是住房制度的缺陷所導致的，而要抓住當前住房制度改革的主要矛盾，首要就是通過有效的改革措施加快農民工市民化，推動房地產市場的平穩健康發展。 當前的住房制度亟須深化改革 文章稱，改革開放以前，中國實行由政府和單位投資和建設城鎮住房、低租金福利分配住房的制度。但由於住房供應嚴重短缺，居民住房條件長期得不到改善，因而必須對這種由政府統建統分的制度進行改革。在1980年鄧小平明確提出住房改革要走商品化的路子之後，住房制度改革的大幕逐漸拉開。但是，住房商品化之路的探索頗為曲折。直至1994年，國務院下發《關於深化城鎮住房制度改革的決定》，住房商品化和社會化之路逐漸走順，隨著住房建設、分配、交易和信貸等配套做實逐步成型，住房制度改革取得了長足進步。 1998年，為了使城鎮住房制度適應經濟發展的要求，特別是為了擴大國內需求以應對當時的亞洲金融危機，國務院發布了《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，明確提出城鎮住房制度改革的目標是：停止住房實物分配，逐步實現住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規範住房交易市場。該改革文件使中國城鎮住房的分配制度發生了一次根本性的轉變。之後，中國房地產市場蓬勃發展，但隨著住房價格快速上漲，住房補貼覆蓋面過窄且標準過低的問題逐漸暴露，具體表現為住房資源配置不均衡，一部分居民難以依靠自身條件改善居住條件，而1998年23號文中提出的經濟適用住房政策在不少地方又出現執行失當等現象，於是，城鎮住房保障問題引起了廣泛關注。2007年，國務院出台了《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，為建立健全城鎮住房保障制度奠定了基礎。 可見，經過30多年的探索，中國在住房的建設、分配、流通、使用等方面實現了巨大的轉型和變革，初步建立起了一個綜合性的制度體系，培育發展了一個多元化的市場體系，更為重要的是，顯著提高了城鎮居民的居住水平和居住條件，同時也有效帶動了經濟社會發展，促進了經濟社會體制的改革。 但是，中國的住房發展總體上仍處於過渡階段。經過30多年的快速發展，中國城鎮住房供應總量已從嚴重短缺進入到較為充足的階段，但區域性和結構性過剩的問題有所凸顯；居民的住房條件整體上已從“憂房”邁入“有房”的階段，離“優房”仍有較大差距，但城鄉住房體系分割，住房制度改革的覆蓋面僅限於城鎮，而且幫助農民工緩解住房困難問題的工作剛剛起步；住房保障體系已基本形成，但有效性仍顯不足，出現了本地人口和外來人口不平衡的現象，有些地方的住房制度改革推進相對滯後，甚至仍在沿用福利分房的方式；政府對於調控房地產市場獲得了許多寶貴經驗，但市場的長效發展機制尚不健全，在有些區域或有些時期市場預期不穩，波動較大，有些地方的經濟發展對於房地產依賴度過高的問題值得警惕；住房政策的體系化有所改進，但有關政策的穩定性和連貫性不夠，特別是土地、財政、稅收、信貸、金融等相關政策的有效銜接不夠。 住房制度改革要適應住房發展形勢。面對中國住房發展的現狀，中央認為首先要通過擴大增量的住房消費以化解存量的住房庫存，以此避免房地產的“堰塞湖”對經濟社會發展可能帶來的風險隱患。 住房制度改革思路逐漸清晰 文章指出，住房發展形勢日新月異，房地產市場暗流湧動，各種矛盾和問題相互交織。作為牽一發而動全身的領域，準確識別住房制度改革的主要矛盾，找准改革的突破點，既需要智慧，也需要時間。針對新時期住房制度改革的謀劃，決策層的認識在不斷深化，對問題的研判漸趨全面，所提出的思路越來越明確。 2012年，十八大報告中提到：“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求”。當時更多從改善民生角度強調住房保障的重要作用。 2013年10月底，中央政治局首次就住房保障和供應體系建設進行集體學習，這是在決策層對住房問題加深認識並凝聚共識的重要安排。在此次集體學習中，中央領導既指出了當前住房發展存在的突出問題（“還存在著住房困難家庭的基本需求尚未根本解決、保障性住房總體不足、住房資源配置不合理不平衡等問題”），又提出了進一步深化改革需遵循的基本原則（“加快推進住房保障和供應體系建設，要處理好政府提供公共服務和市場化的關係、住房發展的經濟功能和社會功能的關係、需要和可能的關係、住房保障和防止福利陷阱的關係”），還明確了深化住房制度改革的主要方向（“從中國國情看，總的方向是構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。要總結中國住房改革發展經驗，借鑒其他國家解決住房問題的有益做法，深入研究住房建設的規律性問題，加強頂層設計，加快建立統一、規範、成熟、穩定的住房供應體系。要千方百計增加住房供應，同時要把調節人民群眾住房需求放在重要位置，建立健全經濟、適用、環保、節約資源、安全的住房標準體系，倡導符合國情的住房消費模式”）。 2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，其中既提出了“加快房地產稅立法並適時推進改革”、“研究建立住宅政策性金融機構”等改革舉措，更明確要求“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口的全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系”。此處強調的“進城落戶農民”就是新市民的重要組成部分。 2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》進一步細化了有關精神。該規劃首先就提出了大量農民工被城鎮住房保障體系所排斥的問題（“大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯後……被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務”），進而提出要拓寬住房保障渠道，把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系，並從住房供應體系、保障性住房制度和房地產市場調控長效機制等方面對城鎮住房制度的健全和完善提出了一些舉措。 2015年10月，十八屆五中全會通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，其中有一段話非常重要：“推進以人為核心的新型城鎮化。提高城市規劃、建設、管理水平。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，並與城鎮居民有同等權利和義務。實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鈎機制。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自願有償轉讓上述權益。深化住房制度改革。加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度”。之所以要強調其重要性，至少有三方面原因：首先，這是近幾年來首次在正式文件中提出要“深化住房制度改革”；其次，這是首次將住房問題的論述擺在城鄉協調發展的內容中，以往要麼是放在經濟發展部分，要麼是放在社會保障部分；再次，非常具體地提出了一些實施舉措，比如“財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制”、“城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鈎機制”等。 經過這兩三年的積極探索，通過不同層面的討論和研究，決策層形成了“推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革”思路。這種改革思路並不局限於住房去討論住房制度改革，而是涉及新型城鎮化、財政、土地、社會保障、戶籍制度改革等領域；這種改革思路也不是對現有住房制度進行顛覆，而是通過抓住消化房地產庫存這個當前突出問題帶動住房制度改革；這種改革思路更不是僅從住房保障角度進行零敲碎打，必將對當前城鄉分割的住房制度帶來巨大衝擊。 |
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