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公共服務體系的供給側改革研究

http://www.CRNTT.com   2016-04-07 07:53:10

如果說公共服務事業是經濟社會發展的短板，民辦公共服務事業則是短板中的短板。民辦機構等新型社會力量是當前和今後一段時期內推進公共服務事業發展的重要推動力。 　　中評社北京4月7日電／豐富公共產品、改進公共服務，既是轉變政府職能、建設服務型政府的重要抓手，也是通過全面深化改革、提高供給體系的質量和效率，助力中國經濟實現中高速增長的“雙引擎”之一。針對當前公共服務普遍存在的供給總量不足、供給分布不均、服務質量有待提高的顯著問題，十八屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確要求增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，增強政府職責，提高公共服務共建能力和共享水平。並且特別強調，要創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。這無疑是中國公共服務供給側改革的指導綱領和行動指南。 　　人民論壇發表國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇、國家發改革委員會社會發展研究所副研究員邢偉文章表示，如果說公共服務事業是經濟社會發展的短板，民辦公共服務事業則是短板中的短板。民辦機構等新型社會力量是當前和今後一段時期內推進公共服務事業發展的重要推動力。大力推進公共服務體系供給側改革，促進社會力量參與公共服務事業發展，對於公共服務事業擴大總體規模、優化內容結構、提高發展質量、提升內涵品質意義重大，對於促進城鄉居民消費、社會領域產業發展、經濟發展方式轉變等方面將發揮重要作用。 　　概念界定和理論基礎 　　文章稱，所謂公共服務體系主要是指以政府為主導、以社會團體和私人機構等為補充的供給主體，以為公民提供基本而有保障的公共服務為主要目的而建立的一系列有關服務內容、服務形式、服務機制、服務政策等制度安排，最主要表現為政府主導、社會參與和體制創新。公共服務體系的建立和完善，對於社會和諧穩定，對於企業健康發展、國際競爭力增強，對於節約社會資源、提高服務效率等都具有非常重要的意義。公共服務體系建設要打破過去政府唱獨角戲的局面，真正做到問需於民、問計於民、問政於民，充分發揮民辦機構等社會力量的作用，有利於進一步轉變政府職能，讓政府發揮更好的作用。 　　所謂供給側結構性改革，就是從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康發展。過去，我們在公共服務體系供給側過分依賴傳統的公辦公共服務事業機構，對正在成長的社會型企業和民辦公共服務事業機構重視得不夠。我們必須加大公共服務體系改革的力度，大力促進公共服務的供給側改革，進一步激發市場活力，讓市場在提供公共服務方面也發揮決定性的作用，進一步改進公共服務體系的績效。 　　社會力量是指政府之外且與政府沒有直接隸屬關係的組織和個人，包括民間資本、民辦社會組織和個人，其中民間資本與國有資本相對應，民辦社會組織與公辦社會組織或官辦社會組織相對應。所謂公共服務體系供給側結構性改革，就是要確立競爭中立的核心原則，即不受外來因素干擾的市場競爭，進一步完善現存公共服務提供的規則或制度，從而保證在公辦機構和民辦機構之間實現公平競爭，它包括稅收中立、債務中立、購買中立、監管中立。 　　未來公共服務體系供給側改革的三個靶器是：一是擴大公共服務的供給，供給提供主體多元化；二是改造公共服務本身，基礎設施和服務標準改造齊頭並進；三是讓公共服務受益者更多自由選擇、更加滿意。 　　大力推進公共服務體系供給側改革，重在推進民辦機構對參與公共服務體系建設和事業的發展，主要包括三個方面的含義：一是民辦機構過去不許參加的，未來要允許參加，即公共服務事業生產多元化；二是民辦機構要參與公共服務事業服務標準的制定；三是民辦機構要參與公共服務事業服務質量的評估和監督全過程。 　　總而言之，公共服務供給側改革旨在促進政府把該管的事情管好，不該管的事情放權給市場和社會。通過為市場和社會主體創造平等競爭環境和提供更好的服務，利用市場和社會機制完善資源配置，形成政府購買、市場和社會提供的公共服務產品供給機制，構建多元化、社會化的公共服務供給體系，有利於擴大公共服務受益範圍，有利於提高公共服務的數量和質量，有利於使社會發展與經濟發展協調同步。 　　理論基礎。第一，基於公共產品理論的經濟學分析。公共服務事業領域同時存在純公共產品、准公共產品和私人產品，三類產品的供給責任和生產行為可以有不同組合形式。對於民辦機構等新型社會力量參與公共服務事業，政策態度不僅是允許開放，而且是鼓勵支持，同時允許形成有限市場，各種社會力量在參與公共服務事業中存在一定程度的競爭。 　　第二，基於新公共管理理論的管理學分析。首先，公共服務事業中服務項目的確定要充分考慮社會公眾的實際需求，不能“一刀切”、過於追求形式主義。其次，政府要圍繞如何更好地促進各類社會力量參與，制定出保障有力的法律法規和切實可行的政策措施。再次，社會力量參與公共服務事業要有開放、公正、平等的政策環境，制度規範和政策實施要盡可能地做到公開透明。最後，公共服務事業領域的公共資源也要注重績效評價，在實現社會效益的基礎上提高經濟效益。 　　實踐意義。民辦機構有進入公共服務事業領域的意願和動力，公共服務事業領域有引進社會力量的需求和空間，二者能夠有機結合併相得益彰，將促進經濟社會協調可持續發展。 　　第一，對公共服務事業而言：實現又好又快發展，解決社會發展“短腿”問題。一是彌補資金投入不足。民辦機構參與公共服務事業，特別是民間資本的進入，將較好地發揮對財政資金的補充作用。二是有利於激發公辦機構活力。民辦機構參與公共服務事業，一方面增加了政府在公共服務生產主體上的選擇面，減少了對公辦事業單位作為單一生產主體的依賴；另一方面通過民辦機構的專業性和靈活性來增強社會服務生產市場的競爭。三是提升資源利用效率。民辦機構參與公共服務事業，將有助於在各個領域、各個環節整合併優化資源配置，通過專業化合作、先進管理技術引進和靈活性制度安排來促進資源利用效率的整體提升。 　　第二，對民辦機構而言：實現健康持續成長，拓展成長提升空間。一是拓展民間資本投資空間。公共服務事業領域擁有巨大的投資空間，且具有回報穩定、社會效益好等特點，使其贏得大量民間資本的青睞。《國務院關於促進健康服務業發展的若干意見》（國發〔2013〕40號）預計到2020年中國健康服務業總規模將達到8萬億元以上。二是推動社會組織規範有序發展。社會組織進入公共服務事業領域，尤其是通過購買服務、夥伴合作等形式，將一方面推動官辦社會組織的民辦化，逐步向真正意義上的社會組織轉變；另一方面促進民辦社會組織的有序發展，成為聯接政府與社會公眾之間的橋梁與紐帶。 　　第三，從經濟層面上看：擴大消費與促進就業雙輪驅動，推動經濟發展方式轉變。一是擴大城鄉居民消費。民辦機構參與公共服務事業，將能有效填補政府和公共部門生產的不足，將城鄉居民不斷增長的社會服務消費需求激發並釋放出來，形成促進經濟發展方式轉變的推動力。二是促進城鄉居民就業。民辦機構參與公共服務事業，通過靈活性、人性化的制度設計和服務安排，讓更多的潛在社會服務需求轉化為現實需求，能夠為社會提供大量工作崗位。 　　第四，從社會層面上看：滿足社會公眾多樣化服務需求，增進社會和諧穩定。隨著更多的城鄉居民進入中等收入群體，新興社會階層分化湧現，按照高、中、低不同檔次確定的有效購買力，不僅對基本公共服務保持旺盛需求，對個性化、專業化、潮流化的非基本公共服務也提出更高要求，從而形成多層次、多樣化的社會需求基本形態。民辦機構參與公共服務事業，則是滿足社會公眾各類需求所必不可少的，從而切實增進社會和諧穩定。 　　第五，從政治層面上看：增強社會各界凝聚力，鞏固執政基礎。社會力量既是一種經濟力量，也是一種政治力量。民辦機構參與公共服務事業，將有助於推動社會的政治互動，有利於改進基本公共服務的政策與績效。對中國而言，民辦機構參與公共服務事業可以擴大中國共產黨的執政基礎，增進社會各界的凝聚力量，從而有利於順利實現中華民族偉大復興的中國夢。 　　第六，從文化層面上看：倡導公正平等價值理念，形成和諧社會文化氛圍。民辦機構參與公共服務事業，將有助於形成普遍、公平、公正參與的價值取向和社會觀念，從而在全社會營造和諧平等的文化氛圍。 　　現階段民辦機構參與公共服務供給的總體評估 　　文章介紹，參與規模在不斷擴大且以較快速度增長。隨著相關法律法規和政策措施的陸續出台，社會力量參與公共服務事業的領域在逐步拓寬，程度在逐步加深，規模也在不斷擴大。具體表現在兩個方面：第一，社會力量舉辦的機構數量在不斷增加。2008年至2014年，各級各類民辦學校和教育機構的數量由10.09萬所增至15.52萬所。第二，社會辦機構提供的服務數量也在迅速增長。2008年至2014年，各級各類民辦學校和教育機構的在校生數量由2824.4萬人增至4301.91萬人。 　　民辦公共服務事業的結構性特征突出且正在優化。一是行業之間結構。教育、醫療衛生、養老服務、公共文化體育、人力資源服務等領域，社會力量的參與程度不一樣，體現在參與幅度和參與深度上。總體而言，養老服務、文化產業、人力資源服務等領域社會力量的參與比例高一些，而教育、醫療衛生等領域的參與比例低一些。 　　二是行業內部結構。教育領域，早期以高校和職業教育為主，民辦高校和獨立學院是社會辦學的主要載體，近年來學前教育發展迅速，義務教育也開始逐步涉入，幼兒園基本上以民辦為主。醫療衛生領域，以綜合性醫院、特色專科醫院和個體診所為主，中醫醫院和護理院等較少。養老服務領域，提供一般性生活照料的養老服務機構較多，社區養老服務發展比較滯後。公共文化體育領域，社會力量主要集中在文化產業和體育產業，群眾性文化和體育活動的參與度較低。 　　三是區域結構。大多數經濟發達地區都出台了相對完善的實施政策，尤其是東部發達地區，甚至部分縣級市也出台了相應文件，而廣大中西部地區大多停留在省級層面和中心城市。民辦高校和職業教育機構在地域上比較集中，主要分布在北京、上海等大中型城市或省會城市。綜合水平較高的醫院集中在大中型城市，小城市則以專科醫院和個人診所為主。 　　四是城鄉結構。由於發展基礎的差距，社會力量參與公共服務事業主要集中在城市，無論是參與規模，還是參與程度和參與深度，城市都遠遠超過農村，這種格局短期內將不會有大範圍的改變。 　　民辦機構的服務範圍不斷拓展。民辦公共服務事業的服務範圍呈拓展趨勢，具體體現在三個方面：一是民辦公共服務事業的服務對象群體範圍在逐步拓展，由公辦公共服務事業覆蓋範圍之外的群體向覆蓋範圍之內的群體延伸，越來越多地提供之前由公辦機構提供的公共服務，如在教育領域由高等教育和職業教育向義務教育延伸，在養老領域由高端、健康老人向失能半失能老人延伸，在醫療服務領域由特色專科服務向綜合診治服務延伸。二是民辦公共服務事業的服務內容範圍在逐步拓展，由非基本公共服務向基本公共服務延伸。三是民辦公共服務事業的產業化道路在逐步拓展，部分民辦公共服務事業在嘗試集團化運作，形成品牌效應，在全國各地進行布點規劃，向產業化方向發展。 　　社會力量的參與模式和實現形式日益豐富多樣。根據產權主體和運營主體的不同，目前社會力量參與公共服務事業主要有三種模式：一是公建民營；二是民辦公助；三是民建民營。當前三種模式均不同程度地存在。但在政策實踐中，三種模式又區分為很多具體的實現形式，圍繞政府和社會力量的合作機制，將場所設施建設和運營管理兩個主要環節進行分拆，同時將資產轉讓環節穿插其中，形成了靈活多樣的參與形式，如BOT（建設—運營—轉讓）、TOT（轉讓—運營—轉讓）、BBO（收購—建造—運營）、合同外包、政府採購等。

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