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鄭永年：中國的城市化和城市治理問題

http://www.CRNTT.com   2013-04-09 14:24:48

第一，把計劃單列市和一些重要的地級市轉型成為直轄市。中國那麼大的一個國家，省級單位過少。歷史地看，省級單位過大，在中央權力衰微的時候，往往出現強大的地方主義，甚至趨向於獨立。因此，自民國開始，人們一直在設想省級體制的改革，主要是增加省級單位。但從可操作性來說，要把一個省分成兩個省非常困難，因為省不僅僅是一個地理區域單元，更是一個歷史文化單元。在這樣的情況下，可以設置更多的直轄市來增加省級單位。這不僅容易操作，也符合工業化和城市化的大趨勢。改革開放以來，重慶設置直轄市的成功實踐也說明了這一點。 　　第二，把地級市重新改回到改革開放前的組織屬性，即“行署”，也就是省政府的派出結構的地位。在這種情況下，地級市只是省即行政當局的派出結構，就不需要設置那麼多的結構，也就是說，精簡機構真正成為可能。 　　第三，取消縣級市和地級市之間的從屬關係，這兩級扁平化，屬於同一行政級別。這方面的改革已經走出了第一步，即“省管縣”制度。但“省管縣”制度主要在於經濟資源分配方面，不涉及到行政和人事。實際上，可以在這一改革的基礎上，實行省政府對縣政府的全面管理，這樣就可以把縣級市從地級市那裡“解放”出來。無論是現在的地級市還是縣級市都直屬省政府管理。 　　城市內部的行政體制改革也需要進行扁平化改革。現在的情況是，城市內部也有太多的行政級別，表現在兩個方面，一是等級的行政體制，例如區和街道，二是各類非行政組織的行政級別，例如醫院、學校、研究所和各種事業單位等。 　　城市內部的行政等級要縮短。傳統上，縣是基層政府。也就是說，縣級市以下就沒有必要設立政府了。廣東省順德區等地的改革經驗表明，改革開放之前設計的鄉鎮政府可以改革，要不完全取消，要不就轉型成為縣級政府的派出機構。同樣，城市內部也沒有必要再設立三級政府。新加坡和香港等大城市只有一級政府。西方城市也都只有一級政府。為什麼中國要設計那麼多級別的政府？和縣政改革那樣，市政府之下沒有必要設置額外的政府，至多設置一級派出機構就足夠了。 取消非行政組織的級別 　　更為重要的是需要取消城市內部的各類非行政組織的行政級別。這是以人為本和國際化的需要。城市的全球化表明各種生產要素在全世界範圍內的流通，這要求減少一個城市的官僚程度。一個城市的官僚化程度過高，就會阻礙各種生產要素的自由流通，尤其是人才方面。要吸引人才，尤其是國際人才，就要建立適應人才流動的城市制度。中國城市的方方面面過於官僚化，不僅存在著龐大的官僚體系，而且主要組織例如醫院、大學、研究院，甚至企業（國有企業）這些人才的載體都具有行政級別。這種行政級別體系的存在，有效阻礙著人才進入中國，人才發揮其應當發揮的作用。儘管中國政府不斷推出各種不同的吸引人才的計劃，但從總體上來看，高端人才仍然在外流。同時，因為行政級別，已經被吸收回來的人才也難以發揮作用，而是很快地被官僚階層所吸納，成為官僚體制的一部分。要不就處於邊緣地帶，同樣發揮不了作用。

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