| 【 第1頁 第2頁 】 | |
| 國家高新區發展轉型面臨的問題與挑戰 | |
http://www.CRNTT.com 2015-06-09 07:39:34 |
|
一方面，由於國家高新區政策的適用邊界不清晰，加之缺少一部關於高新區的獨立法規，地方人大推進高新區法制建設的進程緩慢，使得現有實行的政策同樣適用於其他區域，主要體現在稅收減免、資金扶持、土地政策等方面。比如，高新技術稅收優惠並不限於高新區內，無論在高新區內還是在高新區外都能享受同樣的高新技術優惠政策。同時，國家高新區也可以適用經開區的包括出口退稅、有關費用減免等優惠政策。從政策構成分布看，據粗略估計，國家層面出台的直接關於國家高新區的政策文件數量占比不到1/3(不含針對國家自主創新示範區的法規政策)，而其他直接涉及科技創新體系建設、高新技術產業發展、科技項目管理的政策文件數量超過70%，這些法規政策在很大程度上沒有明確的區域邊界。在這樣的政策體系框架下，國家高新區的政策模式可以概括為“以科技創新為主線的綜合類政策法規+以高新區為特殊區域的特指類政策法規+適應地方發展的配套類政策法規+區域互認通用的叠加類政策法規”。除特指類政策法規目標比較清晰、範圍較為具體、具有顯著差異外，其他三個方面的政策作用對象是不嚴格遵循區域邊界的。 另一方面，由於特殊的治理結構和制度安排，使得國家高新區在某些方面存在功能偏離、弱化，進而導致行為目標方面的差異。具體表現在：其一，發展定位的偏差，部分功能與經開區定位一致。實地調研中發現，一些高新區尤其是三、四線城市的國家高新區把招商引資看成是發展的首要目標，將目標集中在投資密度高、項目規模大、政策引導強、成果見效快的大企業、大項目上，個別高新區被異化為“招商金字招牌”。其二，產業集聚的弱化，缺乏與城市功能的有機結合。這裡主要指的是2009年之後新升級的國家高新區，它們在發展過程中沒有很好地考慮自己的區域背景、產業規劃和技術水平，加之存在區位、政策、觀念等方面的劣勢，使得入駐園區的企業之間的關聯度不高，缺乏主導性高新技術產業和與之配套的生產服務類產業，難以建立專業化的分工網絡，也無法實現園區與所在區域產業的聯動發展。其三，治理約束的軟化，過多的自主權容易導致“選擇性執行”困境。這是因為，以經濟增長為導向的央地兩級管理的高新區縱向治理結構，容易導致資源配置產權地方化，形成屬地管理的高度授權、財政分權經濟激勵和經濟增長績效考核的政治激勵。 總體來看，往往同一區域內被賦予多種“政策性帽子”，但各項政策的協同叠加效應未能較好發揮。地方政府通常都會根據經濟增長目標進行選擇性執行，這就容易造成政策設計和政策實施模式的趨同，而政策模式的趨同以及固有的治理結構也為高新區功能偏離、弱化創造了條件。而正是這樣的偏離和弱化，才會出現“一高一低”和“一多一少”的現實表征。 “一多一少”：資源配置多元與管理方式單一 文章指出，在創新經濟和科技全球化迅速發展的背景下，資源配置的方式逐漸呈現多元化，也迫切要求推進政府職能轉變，不斷創新高新區管委會職能，建設適應創新經濟發展的新型組織。因此，如何提升資源配置的效率、選擇更加符合創新經濟要求的新型管理方式，已經成為在“創新驅動、戰略提升”發展轉型階段國家高新區面臨的重大挑戰。這主要從發展趨勢層面分析，“一多一少”的矛盾已經逐漸凸顯，關鍵還在於如何實現體制機制創新。 作為創新前沿和核心區域，國家高新區的開放水平是決定各國創新競爭力的重要要素。從未來發展趨勢看，國家高新區的資源配置不僅停留在土地、資本、勞動力等生產要素上，也不再局限於高新區及某一城市空間範圍內。新型的資源配置方式將會打破傳統的政府主導方式，從而建立起依托全球信息網絡的資源配置體系。它應該滿足各類高新技術企業對創新資源的不同需求，尤其是在高新區產業選擇、創新要素優化、扶持政策選擇等方面，充分發揮市場在創新資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府的調控作用，提高配置的效率性與可選擇性。因此，需要各級政府以強有力的政策支持和更加開放的創新環境，通過提升創新體系對人才、技術、資本、信息和服務等創新資源和高端產業活動的吸引力，增強創新區域的國際競爭力和影響力。能否實現資源配置方式由政府主導向市場主導轉變，是國家高新區能否順利完成“創新驅動、戰略提升”的重要標誌。 從組織管理方式看，國家高新區在探索實踐中主要形成了管委會主導型、公司主導型、管委會和公司結合型、開發區升級為行政區四種管理體制模式。目前實行最為普遍的還是管委會主導模式，它是所在地政府的派出機構。在“屬地化管理”和“准一級行政機構”治理框架下，管委會對園區內部資源具有充分的自由裁量權(含事權、財權)。實際操作中，絕大多數開發公司與管委會融為一體，高新區管委會具有“政府”與“企業”的雙重身份，使管委會具有比一般地方政府更明晰的財政收益機制。因此，管委會在資源配置上更加傾向於追求短期經濟增長的目標，也就容易導致理念視野比較封閉、管理方式相對單一，目前還是依靠土地、稅收、補貼等行政手段，而在全球範圍內配置創新資源的能力較弱。此外，體制機制創新中仍然存在一些問題和障礙，影響了新形勢下各園區和企業匯聚全球科技資源、提升參與國際創新競爭的能力。例如，將跨國公司在華企業排除在中國自主創新主體範圍之外，未能充分吸收外資企業的技術研發和創新資源，制約了技術溢出效應的發揮。 |
 【 第1頁 第2頁 】
|