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中評月刊：粵港澳大灣區各城市立法規範建議

http://www.CRNTT.com   2024-05-14 00:02:00

一般而言，廣東九市紛紛從各自的實際情況出發，分領域進行相關立法。其中，某些城市的立法工作較為有針對性，深入發掘自身的優勢和特色，與國家對其在大灣區建設中的定位相契合。〔12〕舉例而言，我國旨在打造深圳成為更具全球影響力的國際化城市，通過吸引外資和人才，推動經濟發展和城市現代化進程。為此，深圳制定了相關法規和政策，為扶持金融、科技創新、高新技術產業及綠色生態的發展提供了支持與保障。從大灣區融合角度看，深圳通過在人才、產業、養老等方面的立法舉措，加強與香港的互動與合作。深圳毗鄰香港，是大灣區與香港聯繫最緊密的城市。深港合作氛圍濃厚，前海蛇口自貿區更是兩地合作的重要平台。深圳已部分認可香港14類專業資格，推動大灣區人才流動。前海自貿區重點開發一批免稅優惠產業，優先為香港青年提供就業和創業機會。深圳政策鼓勵為港澳服務提供者來深開辦養老機構，已形成起步良好的產業。深圳提出在境外設立仲裁分支機構或庭審中心，有助於解決涉港商事爭議。然而，有的城市則未能聚焦關鍵領域，未根據該城市的現狀和定位制定具有本地特色的相關立法。例如，肇慶和中山（相對有限）的立法工作主要針對傳統產業和民生領域，許多重點領域仍存在法律規範空白，未能有效推動其實現定位和展現特色。〔13〕 　　全面考察立法內容，我們可以基本歸納“宏觀抽象、以我為主”〔14〕為其基本特徵。有學者指出我國大灣區建設處於起步階段，主要採取綱領型的立法方式，以總體規劃性文件的形式提出大灣區發展的一般原則、基本方針和總體目標導向等，〔15〕但較少制定具體領域內的細節規範，這就導致大灣區發展在規則對接與法治協同方面存在不足。〔16〕實證分析後可見，大灣區各城市制定的法規內容一般較為“宏觀抽象”，多數集中在宏觀規劃和大原則層面，體現為支持和鼓勵區域合作，缺乏詳細規範和操作細則，不利於相關措施的具體落地和實施。例如，2020年深圳出台的《深圳經濟特區前海蛇口自由貿易試驗片區條例》僅設立了推進深圳和港澳地區跨境金融合作的大框架，如“支持銀行業金融機構向港澳地區機構和項目發放不限幣種的跨境貸款”的規定，〔17〕但未就操作模式、機構設置等進行針對性的具體規定。深圳於同年發布的《深圳經濟特區綠色金融條例》作出了“鼓勵金融機構參與粵港澳大灣區碳交易市場跨境交易業務”的規定〔18〕，同樣未對具體操作模式作出細化規定。 　　從立法權力角度看，大灣區涉及特別行政區立法權、廣東省級立法權、經濟特區立法權和地級立法權。〔19〕港澳地區享受獨立的立法權，而廣東省作為省級行政區域，僅能在國家授權與授予的範圍內制定地方性法規和規章。立法層級的不一致和立法權限的不同導致了各地區在立法層面上存在較大差異和潛在的橫向衝突。實證分析表明，廣東省市涉大灣區的立法與政策導向遵循中央部署，一旦涉及職業資格、稅收減免等領域的重大問題，一般以國務院出台的政策或工作安排作為上位依據，並無創新創制。2022年中國人民銀行、國家外匯管理局發布的《關於銀行業金融機構境外貸款業務有關事宜的通知》對具體的業務開展機制和內控要求作出了規定，提供了具體的落地機制和執行指引，具有細節性和鋪展性。〔20〕2023年中國人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局、廣東省人民政府頒布的《關於金融支持前海深港現代服務業合作區全面深化改革開放的意見》，對境外貸款進行了細節的補充，如“支持前海合作區內符合條件的港資小微企業在500萬元人民幣的限額內從境外銀行獲得人民幣貸款”。〔21〕這一方面印證了中央側重於依據行政規範性文件去落實治理策略，並作為實施大灣區建設的直接根據；另一方面似乎表明了衹有中央才有權制定全國統一規範的權力。這就提出了另外一個問題，即粵港澳三地在大灣區建設框架下到底具有哪些制度創新和立法空間。

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