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鄭永年:中國的地方行政改革何去何從?

http://www.CRNTT.com   2010-08-24 09:57:30  


 
  一些大的市,包括目前的計劃單列市,可以升格為直轄市,和省同一行政級別。鑒於中央權力每況愈下的情況,多設直轄市在今後不可避免。在這些大市變成直轄市之後,其它所有市就可以和縣(縣級市)屬於同一行政級別。市管理城市,而縣管理農村。而無論是市還是縣,都要屬於省(或者直轄市)直接管理。

  1994年分稅制以後,中國大部分鄉鎮政府經濟和財政上處於破產狀態。這個問題也必須面對。在西部人口稀少的地方,鄉級政權就沒有必要存在。人口少,貧窮,一個五臟俱全的鄉鎮政府是不可持續的。而在東部發達地區,一些鄉鎮無論從人數和經濟規模來說相當龐大,它們就可以繼續存在。不過,它們也沒有必要五臟俱全,而是作為縣級政府的派出機構就可以了。

  地方行政改革的主要目的,就是縮短中央和一線政府的距離,中央(或者代表中央的省)直接管理市、縣級幹部。這樣做有很多優勢。第一,有利於提高政策制定和執行的效率。第二,有利於行政的扁平化,市和縣屬於同一行政級別,減少政權內部的權力“掠奪”。第三,對中央政權來說,有利於收集社會意見或者社會對政府的反饋;對社會來說,有利於對政策執行的監督。第四,有利於城鄉的統籌和整合。現在城鄉分割得非常嚴重,由省政府直接管理縣和市,對縣市進行協調,非常有助於整合。
  
  很顯然,這樣的行政改革不僅僅是行政管理學意義上的,而是政治學意義上的。中央和一線政府行政距離的縮短,也意味著政府和社會之間的距離的縮短。沒有社會基礎,任何政權難以生存。而社會基礎必須體現在制度設計上。人們一直在強調政權的社會基礎問題,但忽視了制度設計。現行的中央地方關係的制度設計,有效地隔離了中央政權和社會的關係,有效地削弱了政權的社會基礎,如果不加以改革,中央權力的社會性就難以得到確立。而和地方一線政府行為相關的、越來越甚的社會問題,表明這個制度已經到了不可不改革的時候了。

  作者為新加坡國大東亞所所長


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