【 第1頁 第2頁 第3頁 第4頁 】

鄭永年:中國內部環境變遷及其對外交的影響

http://www.CRNTT.com   2012-02-21 09:21:18

第四是“外交決策的分散化”。中國儘管理論上仍然是中央集權制度，而且是一黨政治，但這絕對不是說，中國的外交決策是集中的。正如中國的外交過程中出現多元利益，其外交決策的角色也是多元的。人們隨便就可以指出很多和外交相關的官僚組織和結構，包括外交部、中聯部、國防部、商務部、國家安全部、地方政府、大型國有企業等等。 　　外交決策角色多元化在其他很多國家也是如此。中國所不同於其他國家的，在於缺失有效的協調和整合機制。這主要表現在兩個層面。首先，在官僚層面，中國行政等級的至關重要性，妨礙了官僚層面的協調整合，也就是缺少橫向整合機制。在中國，上述所說的所有這些機構都處於同一行政級別，也就是部級。既然是同一等級，那麼就是互不從屬，誰也不用聽從誰。各自為政是所有這些官僚機構的通病。 　　但在像美國那樣的國家，一旦一個機構被指定為某一外交領域的主導機構，那麼其他機構都必須為該一結構服務，受該一機構指揮，即使它們和該機構屬同一行政級別，甚至高於該機構。也就是說，一個“部”級單位會要求聽從一個“局”級單位。但在中國，這種情況則可能是天方夜譚。 沒有橫向更缺縱向整合 　　其次，更為重要的是，在最高層面，中國不存在一個類似於美國的“總統國家安全委員會”。這種“頂層設計”就是要在前面的橫向整合的基礎上實現縱向整合。在橫向整合機制上，如果說各個官僚機構代表不同的制度利益，那麼橫向整合出來的利益很可能是各種利益體的整合。但是在外交事務上，各種官僚利益的整合，並不見得能夠代表國家整體利益，或者國家利益，這就要求在此基礎上的縱向整合。“國家安全委員會”就扮演了這個角色。 　　中國表面上看也有類似的“頂層設計”，即存在著國家“外事領導小組”。但在實際層面，外事領導小組不可和“國家安全委員會”相提並論。後者是一個龐大的實體，而前者充其量是一個“電話中心”，或者會議召集機構。在上世紀末，也有一段時間提出了要設立“國家安全委員會”的建議，並且也進行了爭論。但由於各種原因，這個理念沒有能夠轉變成制度。 　　在橫向整合缺失，而縱向整合不存在的情況下，很容易產生兩種情形。第一就是各自的官僚機構自行決策，再提升為國家的決策。中國的很多外交政策很難說是國家的決策，而是各官僚機構追求自我利益的結果。不同官僚結構出台不同的外交政策，它們往往是互相矛盾，互相衝突。第二，高層的外交意志（如果有的話）很難成為政策，更不用說能夠有效實施下去了。在毛澤東和鄧小平“強人政治”時代，這種情況還不突出，因為儘管也缺失制度機制，但他們總可以通過人事任命制度，來任命能夠執行自己的政策意志的官員。但在後強人政治時代，沒有一個領導人可以隨心所欲地任命可以執行自己政策意志的官員了。 　　在一定程度上說，所有這些“化”的出現和存在很難避免，也不是異常。但如果這些“化”的負面後果不能加以克服和消化，那麼受損的必然是國家整體利益。實際上，在越來越多的領域，中國外交和國家安全行為上，“國家利益”的概念正在被虛無化，甚至感覺不到其存在。也就是說，很難用“國家利益”的概念來理解中國的外交和國家安全行為。這種現象當然必須得到改變。在來自外部國際環境的挑戰越來越甚的情況下，克服內部環境變化對外交的負面影響變得更加迫切。外部環境往往超出中國的控制，但內部環境則是可以通過改革來加以控制的。如何改革內部外交政策環境，當是人們需要深入研究的課題。

【 第1頁 第2頁 第3頁 第4頁 】