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社會、行政改革與中國清廉政府建設

http://www.CRNTT.com   2012-04-17 09:05:11  


 
  中國一直反對走西方的民主道路。不過,中國對政治人才的培養可以結合自己的傳統,也就是把賢人政治(meritocracy)和民主政治(democracy),把選拔(selection)和選舉(election)有效結合起來。通過選拔制度保證候選人是清廉的,然後再通過選舉,得到社會的認可。

  從清廉政府建設的角度,這裡還有一個社會培養政治人才的問題。到現在為止,中國的大多數政治官員都是從內部,也就是執政黨體制內培養出來的。官員都是從低層一級一級地往上提。這裡有兩個主要缺陷。第一是培養幹部的封閉性。因為在系統內部培養,幹部很容易和社會脫節,這些官員在社會大眾的心目中的合法性,也就是認可度,就經常會成為問題。第二是官僚心態。中國政治官員和公務員不分,兩者都是同一個系統培養,因此中國往往缺少政治家。

  如何改善?從公務員系統培養幹部仍然會繼續,因為它畢竟是一個重要的途徑。但此外,執政黨可以考慮社會培養幹部。執政黨已經成為一個開放的政黨,任何社會階層都可以進入執政黨,參與政治。在此基礎上,執政黨也可以考慮從社會吸收幹部。社會培養幹部有幾個方面的好處。第一,社會培養幹部對執政黨來說的成本很低。現在執政黨培養幹部什麼都自己來,成本非常高。培養一個幹部少則幾年,多則數十年。第二,社會培養幹部可以強化執政黨的合法性性。原因很簡單,因為這些人從社會打拼上來,是競爭出來的,社會的認同度就高。第三,社會培養幹部比較清廉。這些人本來就是社會各方面的精英,社會和經濟背景比較好,他們出任公職不是為了養家糊口。

  從機構設置來說,中國已經設立了諸多反腐敗和預防腐敗的機構,並且這些機構的數量要大於其它國家。但很顯然,機構多並不意味著反腐敗有效,政府清廉。這說明了,建設清廉政府是一項綜合工程。不過,這裡有一個問題要特別提出來,那就是黨紀國法問題。在中國,幹部涉及到腐敗行為首先要接受黨紀處分。對執政黨來說,這是對幹部必須有更加嚴格的要求。儘管從理論上沒有錯,但實際運作過程中也出現負面的效果。把黨紀放在國法前面,無論幹部還是官員的國法觀念就確立不起來。尤其對官員來說,一旦觸犯黨紀,就會失去任何“人權”,因為黨紀意味著超出法律的懲罰。這種額外的懲罰,對確立官員的政治認同感或者忠誠感沒有任何積極效應,反而是消極的。一些官員對政權沒有任何認同感,把職位當作工具,抱著投機心理,謀私利。如果能夠把國法置於黨紀之前,情況就改變。無論對社會還是對官員,都會有正面的影響。

  最後一點,如何為一個清廉政府提供一個清廉的經濟和社會環境呢?前面已經強調了政治與經濟的邊界、政治和社會的邊界的重要性。這些分離有利於清廉政府的建設。但是,這絕對不是說,社會領域和經濟領域就不會腐敗了。無論在經濟領域還是社會領域,社會成員照樣會腐敗。一旦經濟社會領域產生腐敗,勢必也會影響政治領域。在任何國家,經濟和社會力量對政權有很大的滲透能力。怎麼辦?這也是政治和行政體制改革的內容,那就是政府對經濟和社會領域要確立規制。政治和經濟、社會的分離並不是說經濟和社會可以脫離政府了。相反,政府必須對它們進行規制和管理。如何建立一個規制型政府,是現階段中國行政體制改革的重點。

  政治、經濟和社會之間既有邊界,又互相制衡。這是清廉政府的制度保障。在這個過程中,政府和經濟、社會領域發生矛盾的時候又怎麼辦呢?這裡法制和法治就必須到位,因為這是政府和其它社會角色互動的制度基礎。司法相對獨立尤其重要。司法領域是政府和其它社會角色(或者社會不同角色)之間最重要的討價還價的領域。如果這個領域遭破壞,政府和社會之間的衝突不可避免。如何保障中國司法領域的相對獨立,當然也是中國政治改革的一個核心問題。

  (本文是作者在“廉潔廣州理論研討會”(2012年3月21日)上的演講的第三部分)


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