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土地開發權是解開土地迷局鑰匙

http://www.CRNTT.com   2014-01-30 09:20:48

中評社北京1月30日訊／面對中國土地問題，一般人容易從中國城市土地國有、農村土地集體所有的二元體製作為出發點，認為土地必須首先征為國有土地才能開發是對集體所有制的歧視，主張城鄉土地的同地同權同價。 　　中國證券報發表東南大學教授華生文章認為，其實，中國的城鄉兩種土地所有制只是一種表象，因為中國農村土地雖叫集體所有，但集體自身並沒有什麼權利。其涵義是什麼，也從來是國家說了算。現在拿集體所有制說事的人，相當大部分也不贊成這個定義含糊的集體所有，而是主張確權到農民和農戶。那麼，土地確權乃至私有之後，農民或土地所有者是否就有土地開發的權利呢？這才是真正本質的問題。從當今世界的情況看，即使是城鄉土地均私有的國家，土地所有者也並沒有隨意開發土地的權利。換句話說，土地所有權與開發權的分離，已經是當今文明世界的通例。 　　從一般財產權的角度來說，你擁有一個物品的所有權，你自然也就擁有了開發利用乃至毀壞它的全部權利。所以不奇怪，工業化之前的農業社會，土地如何處置被定義為所有者的權利。但是，隨著工業化城市化的發展，土地非農使用的限制逐步被提上日程，各國均立法形式將土地所有權與開發權相分離。今天，在土地私有的西方市場經濟國家，“建築不自由”已經是常規現象。任何人都無權隨意改變自己私有土地上的建築。甚至在自家的花園裡搭建一個陽光房也要經過預先的申請，而且這類申請也可能不被許可。香港特首在自家院子裡挖的地庫被舉報為違建而被迫拆除，美國歌星改變房屋外部的顔色又被強制要求改回，都是這類典型事例。 　　完整的財產權利包括了所有、占用、使用和交易處置的權利。為什麼唯獨土地的開發使用權會受到限制並與所有權分離？經濟學家一般認為，這是由於土地特別是城市土地開發使用的外部性。用市場自由主義的旗手哈耶克的話來說，這里“建立在某一特定財產的利用關係只關係到其所有者利益這一基礎上的財產概念，根本不可能成立。”“經濟學家所稱的‘近鄰效應’也就是說，一個人使用自己財產對他人財產的效應，具有越來越大的重要意義。事實上，在一個城市裡，幾乎任何一件財產的可用性部分取決於財產所有者的直接近鄰如何使用自身的財產，部分取決於市政部門的公共服務。沒有這些服務，各單個所有者就幾乎不可能有效利用土地。”“由於在密集近鄰關係中，價格機制只能不完全地反映一位房產所有人的行動可能對其他人帶來的利益或損害，因此，私人財產或締約自由的一般準則，沒有為解決城市生活所引起任何複雜問題提供直接的答案。”這樣就出現了土地開發權與所有權的分離，以避免在外部性情況下釀成“公地悲劇”，即每個房地產所有者只是為了自己的最大利益進行隨意開發建築，最後造成整個區域的土地價值下降和不宜人居。 　　文章稱，在西方市場經濟國家，土地開發權與所有權分離是通過土地的用途與規劃管治來實現的，在美國被稱為“分區管治”。美國的分區管治在上個世紀初實行時，曾經遭遇過嚴重挑戰。因為這種分區的用途和規劃管治是對私人財產權的嚴重限制。1926年，美國俄亥俄州克裡立市郊的歐幾裡德村通過了分區規劃管治的規定，而一塊由安布勒公司擁有的68英畝土地恰好被規劃為三種使用用途及不同的建築高度。由於當時每英畝工業用地價格為住宅用地的4倍，土地所有者起訴地方政府的分區規劃侵犯了其財產權，降低了其土地價值，違反了憲法對私人財產權的保護，要求判決地方政府取消管制規定，或對由於規劃造成的財產損失給予補償。這個案件一直打到了美國最高法院。最後美國最高法院的大法官們意見一致裁定，只要規劃條件有合理基礎和並無歧視性，規範土地包括私人土地的規劃使用權限是地方政府維護公共安全、公共衛生、公共道德與公共福利的治安權又稱警察權(Police Power)的一部分，同時也否定了土地所有者因土地用途受限而推算其損失的補償要求(因為如果只要不是市場價值最高用途的土地所有人都要求補償，政府肯定是補不起的，那樣事實上也就否定了規劃權)。這個案例被認為具有裡程碑的意義。政府規劃權的確立，事實上宣告了土地開發權與所有權的分離。

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