中評社╱題：《香港國安法》實施五周年——法律銜接、兼容、互補與體系完善 作者：朱國斌（香港），香港城市大學法律學院教授、法學博士；羅天恩（香港），香港城市大學法律學院博士後研究員、法學博士、香港律師
【摘要】在《香港國安法》實施五周年之際，本文系統地回顧該法與本地法律銜接及司法實踐成效，理論性地探討該法與憲法、全國性國家安全法律、香港特區本地法律以及香港普通法的銜接、兼容和互補的關係，特別深入探究香港法院如何運用普通法原則，詮釋《香港國安法》的實質罪行和程序條文、以普通法的不完整罪及從犯罪補充《香港國安法》，以及參考本地法律和做法協助《香港國安法》量刑。本研究同時揭示法律銜接過程中四個待完善方面，即：憲法條文的具體適用機制尚未明確；《香港國安法》與全國性國家安全法律的銜接路徑仍需探索；外部解釋材料的採納標準有待《香港國安法》與本地法律的銜接進一步完善厘清；及《香港國安法》與本地法律的銜接尚待進一步完善。
一、問題的提出
﹙一﹚研究背景
《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱為《香港國安法》）自2020年6月30日晚在香港特別行政區正式頒佈實施。其後，隨著《香港國安法》的全面實施以及旨在落實《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱為《香港基本法》）第23條的本地立法《維護國家安全條例》（以下簡稱為《國安條例》）等的通過，具有“一國兩制”制度特色的香港國家安全法律體系基本完善。
儘管《香港國安法》的條文並非全部都已被香港法院在現實案例中得以檢測實施，但其中大部分規定已經在司法實施中落地，並在香港普通法法律制度下逐步形成了一套獨特的案例法體系。香港的國家安全法治建設還在路上，目前取得的階段性成果對於未來香港在“一國兩制”框架下繼續落實國家安全法律體制具有積極的啟示與促進意義。
﹙二﹚研究問題
在“一國兩制”憲制秩序之下，全國人大常委會制定《香港國安法》是國家對特別行政區行使全面管治權的重要體現。在“一國”之下，維護國家安全從本質上講是中央事權，中央政府對特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任。“一國兩制”中的“兩制”又賦予了香港高度自治權。在這種安排之下，《香港基本法》規定，中國內地的全國性法律，除有關國防（包括國家安全事務）、外交和其他按《香港基本法》第18條規定不屬香港高度自治範圍內的法律，並列入《香港基本法》附件三者外，均不在香港實施。
正是基於以上的憲制背景，由全國人大常委會直接制定、通過並在香港實施的《香港國安法》先天地帶有中國法、大陸成文法的特徵，註定將成為“一國兩制”下內地法法制和香港普通法法制的關鍵交匯點。正如全國人大常委會法制工作委員會沈春耀主任所強調，法律起草過程能夠“兼顧兩地差異，著力處理好本法與國家有關法律、香港特別行政區本地法律的銜接、兼容和互補關係”。〔1〕
《香港國安法》頒佈實施已滿五周年，香港法院在具體的《香港國安法》司法實踐過程中，是否且能否切實落實有關法律規定的“銜接、兼容和互補”要求，仍需進一步考察。倘若香港法院在實踐中確實達到了以上的要求，那麼法院具體是通過哪些具有可操作性和規範性的司法方式與途徑來實現該等要求？上述方式或途徑又存在怎樣的優缺點？具體又展現了哪些值得進一步關注的問題？以上問題是本文努力予以回答的中心問題。雖然有學者已經就相關的題目作出基本分析，〔2〕但仍需要學術界和司法實務界共同進行更為深入、細緻的探究。
二、香港國家安全罪行的法律規定和架構分析
﹙一﹚香港本地國家安全法律的歷史淵源
在香港被英國殖民管治期間，港英政府基於其殖民統治的需要，除了移植適用於香港的英國法律外，還自行制定了一系列本地國家安全法律。在中英雙方就香港前途問題談判期間，關於香港回歸後的國家安全問題成為談判的重要議程之一。中央出於對香港在“過渡時期”及“回歸後”來自香港內部和國際的不穩定因素的評估，訂定《香港基本法》第23條，該條集中體現了中央處理香港回歸後的國家安全問題的主導思想。經過多輪談判和受多重因素的影響，〔3〕《香港基本法》第23條最後要求香港特別行政區自行立法禁止七項危害國家安全的行為。
在香港回歸初期，香港特區政府曾於2002至2003年期間嘗試就《香港基本法》第23條進行本地立法。彼時，由於多種複雜因素相互作用、彼此影響，致使這一立法進程遭遇重重阻礙，最終相關立法工作被迫無限期擱置。〔4〕與此同時，香港回歸後，本地法律中涉及國家安全的相關條款也未能得到有效執行。立法和司法真空構成的國家安全法律漏洞為香港日後面臨的一系列國家安全挑戰埋下了隱患。
﹙二﹚中國內地國家安全法律的起源和規定
鑒於國家安全乃立國之根基，現行的1982年憲法有多條條文保障國家安全。由於香港是中國領土不可分割的一部分，國家憲法作為國家的根本大法，其整體以及其中保障國家安全的條款，於法於理在香港特別行政區具有適用性和效力。〔5〕
2014年4月15日，國家主席習近平在中央國家安全委員會第一次全體會議上提出了“總體國家安全觀”的戰略思想，成為中國第一個被確立為國家安全工作指導思想的重大戰略思想和行動指南。為全面貫徹“總體國家安全觀”，2015年7月1日全國人大常委會修改通過了新的《中華人民共和國國家安全法》﹙以下簡稱為《中國國安法》﹚，以法律形式確立了政治安全、國土安全、軍事安全、文化安全、科技安全等十一個領域的國家安全任務。此外，針對不同領域所面臨的國家安全威脅，中央亦陸續通過或修訂了有針對性的國家安全法律，如《中華人民共和國對外關係法》、《中華人民共和國反分裂國家法》、《中華人民共和國反間諜法》等。然而，鑒於“一國兩制”方針的特殊性，以上法律均適用於中國內地，因其並未列入《香港基本法》附件三，因此並不構成香港國家安全法律的組成部分。
﹙三﹚香港國家安全法律的制定和規定
自2010年開始，香港經歷了一波接一波、規模日趨壯大、影響日趨深遠的社會政治運動。這些運動最初以民主自由的名義、以零星的街頭抗爭形式出現，但後來逐漸演變為有組織、有策略、有後援的活動。發展到後期，甚至部分本土激進勢力公然鼓吹“港獨”、“自決”、“公投”等思想。然而，由於香港本地國家安全法律的立法缺失和執法乏力，香港特區政府已難以單憑本地力量應對社會中出現的嚴重國家安全危機，香港暴亂的規模和影響已遠超香港特區政府的能力範圍。
面對香港社會普遍存在的嚴峻局面，中央政府於2020年直接介入，首先在5月28日通過全國人大敦促香港建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制，同時決定授權人大常委會制定相關法律﹙此即《5.28決定》﹚，隨即在6月30日制定通過了全國性法律《香港國安法》，並當即使其納入《香港基本法》附件三，由行政長官在本地公佈實施，使其成為香港法律之一部分。以上“決定+立法”之操作為香港社會得以迅速恢復社會政治秩序、實現由亂達治奠定了堅實的法律基礎。
在《香港國安法》頒佈並正式實施之後，香港法院依據該法，並結合香港本地既有的國家安全法律、刑事法律以及刑事程序相關規定，在司法實踐中形成了一系列具有法律效力的典型案例。隨後，香港立法會通過《維護國家安全條例》等，進一步補充和細化了香港本地成文法框架下的國家安全法律規範。至此，香港逐步形成了一套由成文法和案例法構成的、相對完善且行之有效的國家安全法律體制。
﹙四﹚香港國家安全法律的架構
從以上的論述可見，香港國家安全法律體系由五部分分屬不同位階的法律共同構成：
首先，憲法中有關國家主權和安全的條文在香港國家安全法律體系中處於最高位階，發揮統率作用。鑒於國家安全事務具有鮮明的“一國”屬性，屬中央事權範圍，憲法中有關國家主權與安全的條款在香港地區具有不容置疑的法律效力。然而，在中國現行法律制度下，憲法的解釋權專屬於人大常委會。因此，無論是中國內地各級法院，還是香港特別行政區法院，均無權直接援引解釋憲法條文作為具體案件的裁判依據。〔6〕在香港國家安全法律體系中，儘管國家憲法中的相關條款具有最高的整體法律效力，但香港法院在司法審判過程中理論上不能直接適用憲法條文來裁決案件，惟需要在判案中體現憲法中維護國家主權與安全的憲法理念和精神。
其次，《香港基本法》由全國人大通過，既是全國性法律，又是特區憲制性法律，它規定了特別行政區方方面面的政策和制度，並構成基礎。該法第1條和第12條是關於香港特別行政區的“根本性條款”，香港任何機構、組織和個人均不得違背。〔7〕第23條特別明確了香港特別行政區維護國家安全的憲制責任，其法律規範意義顯而易見。
第三，《香港國安法》作為適用於香港特別行政區的全國性法律，是國家安全法律體系的基礎性法律，其與香港法律體系之間的關係可以從三個層次加以剖析。在基礎層面，《香港國安法》明確規定了四項屬於香港國家安全核心罪行的條款。在此基礎上，《香港國安法》規定，在防範、制止和懲治國家安全罪行時，同時適用香港原有法律〔8〕和普通法適用原則。〔9〕但與此同時，為進一步強化香港國家安全法律體制在實踐中的執行效果，《香港國安法》對部分香港現行刑事法律和程序作出了修改和補充，〔10〕並增強了警方執法措施。〔11〕此外，為了支持香港國家安全刑事法律系統的順利運轉，《香港國安法》還專門增設了一整套涉及國家安全或證據材料是否涉及國家秘密認定的問題解決機制。〔12〕故此，整體而言，《香港國安法》建構了一個以四項國家安全罪行為基礎，以香港現有刑事法律和程序為依託，以強化刑事法律和程序為支撐，以及以問題解決機制為配合的國家安全法律體系。〔13〕
第四，香港本地成文法（包括由立法會通過的基本法例–primary legislation-和由行政長官或政府部門以及其他經授權部門制定的附屬法例–subsidiary legislation）是香港國家安全法律的有機構成部分。回歸前，如前所述，殖民政府制定了一系列涉及或具有“國家安全”性質的法律。2024年3月制定通過的《維護國家安全條例》屬於本地制定的關於“國家安全”的主幹法律，它不但完成了《香港基本法》第23條的本地立法工作，特別是從實體法方面實現了與《香港國安法》的對接，對香港本地原有的一些涉及國家安全的罪行條款進行了修訂、補充，使其與香港回歸後的憲制秩序和法律保持一致。《香港特別行政區維護國家安全法第43條實施細則》（《第43條實施細則》）、《維護國家安全﹙中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署）規例》、《維護國家安全﹙禁地宣佈）令》也屬國家安全成文法之重要部分之一。
第五，由於《香港基本法》保留了回歸前的普通法司法制度，香港成為中國境內唯一的普通法司法管轄區。香港法院的司法判決具有法律效力，亦構成香港國家安全法律的淵源之一，普通法（案例法）對詮釋和發展香港國家安全法律扮演著不可或缺的角色和地位。
最後，值得討論的是，未列入《香港基本法》附件三的全國性國家安全法律在香港國家安全法律體系中的定位和法律效力有待確定。一方面，人大常委會要求處理好《香港國安法》與國家有關法律、〔14〕香港本地法律的“銜接、兼容和互補關係”，《國安條例》直接全文引入並適用了《中國國安法》第2條對“國家安全”的定義，打通了內地國安法和香港國安法律的概念通道。然而另一方面，除了有關的定義外，無論是《香港國安法》或《國安條例》均沒有直接適用其他中國國家安全法律。因此，如何能夠在不直接適用全國性國家安全法律的前提下，在《香港國安法》的實施過程中實踐統一的國家安全法治思想（特別是“總體國家安全觀”），與國家有關法律達成“銜接、兼容和互補”，已然成為香港國家安全法律實施過程中亟待研究澄清的重要理論課題。
三、《香港國安法》司法實踐及其與香港本地法律之“銜接、兼容和互補”
在以上的認識基礎上，本文將進一步探討香港各級法院在司法實踐過程中，是怎樣落實《香港國安法》，並實現其與整體香港國家安全法律體系之間的銜接、兼容以及互補關係。
﹙一﹚《香港國安法》與憲法的關係
就憲法與《香港國安法》的關係，儘管香港法院在以往的司法實踐中甚少直接引用憲法作為判案的法律依據，但憲法的精神內涵卻在涉及香港國家安全的案件中得到了實質性的體現與適用。
以香港特別行政區 訴 譚得志[2022]HKDC 208 案﹙“譚得志區域法院案”﹚為例，在該案件中，被告人譚得志屢屢發表公開言論，指責中國共產黨及其統治地位，並因此被指控違反舊《刑事罪行條例》第9至10條所規定的煽動言論罪。在該案的判詞第73段，法院明確闡述道：“被告人攻擊‘共產黨’衹是他煽動文字的一部份。眾所周知中國共產黨在中國憲法的憲政地位。”儘管此處法院並未具體援引憲法的某一序言段落或條文，來直接支撐其對被告人言論性質的司法認定，但基於案件審理脈絡與法律邏輯可以合理推斷，在此案的裁決過程中，法院事實上適用了憲法關於中國共產黨領導地位的原則，藉此說明被告人針對中國共產黨發表的言論，屬於舊《刑事罪行條例》所規定的煽動言論罪。
﹙二﹚《香港國安法》與全國性國家安全法律（如《中華人民共和國刑法》）的銜接關係
就《香港國安法》如何與全國性國家安全法律完成銜接、兼容以及互補，香港法院推理與判決對此暫時著墨不多，衹是在處理《香港國安法》量刑時稍有討論。
在香港特別行政區 訴 呂世瑜 [2022] HKCA 1780﹙“呂世瑜上訴法院案”﹚中，被告人承認一項煽動他人分裂國家罪，違反《香港國安法》第3章第20條和21條。在該案中，上訴法院充分考慮《香港國安法》的立法背景和目的後，同意《香港國安法》的罰則是強制性的，除非案件的情節能夠滿足《香港國安法》第33條第1款中“減輕處罰”的情節，否則不能將刑罰從較高檔次減輕至較低檔次。作為判詞旁論，上訴法院亦有討論律政司引用《〈刑法條文理解適用與司法實務全書,根據刑法修正案 1~10〉編定，第1卷書，第4章，第1節“刑罰的具體運用”》的觀點，並同意由於《香港國安法》需要與全國性國家安全刑法建立銜接、兼容以及互補關係，相關的內地法律（及其法理）在原則上可於詮釋《香港國安法》或某項《香港國安法》條文時作為依據。
然而，終審法院在處理香港特別行政區 訴 呂世瑜 [2023] HKCFA 26﹙“呂世瑜終審法院案”﹚時，對《香港國安法》與全國性國家安全法律的銜接、兼容以及互補的取態變得保守。它指出，“《香港國安法》與國家有關法律的銜接，是指《香港國安法》與維護國家安全的全國性法律的銜接，而不是與無關的內地法律的銜接，即使該內地法律字面上使用了與《香港國安法》相似的概念亦然”。可以看到，終審法院有意地區別對待一般性涉及國家安全定罪與量刑的法律如《中華人民共和國刑法》，和香港本地法律直接提述國家安全的法律條文﹙如《中國國安法》第2條﹚。
﹙三﹚《香港國安法》與香港普通法的銜接關係
相較於《香港國安法》與憲法以及全國性國家安全法律銜接、兼容和互補方面存在的不確定性，《香港國安法》作為《香港基本法》附件三所列的全國性法律，它毫無疑問是香港法律體系的一部分。正因如此，它與香港普通法的銜接更為自然且順暢，而且在香港法院已多次得以成功適用。其主要特徵可體現在以下幾個方面：
1. 普通法詮釋《香港國安法》的實質罪行和程序條文
早在香港回歸初期，〔15〕終審法院就已經明確，香港各級法院可依據《香港基本法》第158(2)和158(3)條對《香港基本法》行使解釋權。而在行使相關解釋權時，香港法院必須遵循普通法的原則，以體現和延續《香港基本法》中對保留香港特別行政區原有的普通法制度的規定。在香港法院解釋《香港國安法》時，同樣需要運用普通法原則來詮釋該法。〔16〕
普通法詮釋法律的原則本身是一個極為複雜的問題，但大體而言，普通法詮釋法律原則可以分為文意解釋原則﹙Literal rule﹚、黃金解釋原則﹙Golden rule﹚、目的解釋原則﹙Purposive rule﹚和弊端解釋原則﹙Mischief rule﹚。〔17〕
在文意解釋方面，香港法院多次運用《香港國安法》條文的字面意思來確定其內涵。例如，在審視《香港國安法》第20條有關分裂國家罪的文意規定時，法院特別指出，該條文的文意清晰表明分裂國家罪不要求有暴力元素。而在詮釋《香港國安法》第24條中恐怖活動造成社會嚴重“危害”的含義時，法院亦引用了《簡編牛津英語詞典》中“危害”等同於“傷害、損傷、損壞、惡作劇”的釋義。在解釋《香港國安法》第22條顛覆國家政權罪時，法院引用了《辭海》論證“政權”為“亦稱國家政權。通常指國家權力，有時也指體現這種權力的機關”，〔18〕還再次引用《辭海》、《簡編牛津英語詞典》以及牛津詞典應用程序，以論證“顛覆”的字面含義為“顛倒、倒翻、傾敗”和“破壞或推翻（制度、秩序等）；企圖通過隱秘手段削弱或顛覆（國家、政府、政策等）”。同時，為了實現《香港國安法》與香港本地法律的銜接、兼容和互補，香港法院在詮釋顛覆國家政權罪時，亦引用了《釋義及通則條例》中對於“國家”、“權、權力”的解釋。可見，香港法院普遍地適用了普通法的文意解釋原則，以詮釋《香港國安法》的多項條文。
在目的解釋原則的運用方面，香港法院多次援引《香港國安法》的立法目的，以此對《香港國安法》的具體條文含義進行詮釋。以《香港國安法》第22條有關顛覆國家政權罪的詮釋為例，法院特意指出，《香港國安法》的立法目的在於堅定不移全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針。該法明確規定了中央人民政府和香港特區政府在維護國家安全方面的各自責任，由此表明顛覆國家政權罪的立法意圖在於禁止和懲罰顛覆國家政權的行為。正因如此，《香港國安法》第22條第3款所規定的“其他非法手段”，並不局限於暴力行為或者以暴力相威脅的行為。
在弊端解釋原則方面，香港法院多次強調，《香港國安法》意欲解決的弊端是2019年香港普遍存在的諸如鼓吹“香港獨立”、“自決”、“普選”和癱瘓政府等危害國家安全的行為所暴露出來的弊端。而基於普通法弊端解釋原則，香港法院經常援引《5.28決定》中全國人大對於2019年香港廣泛蔓延的國家安全危機的定性，以論證《香港國安法》的訂立，正是為了達至“堅決維護國家安全”、“堅持和完善‘一國兩制’制度體系”、“堅持‘依法治港’堅決維護‘憲法和香港基本法確定的憲制秩序’”、“堅決反對外來干預”及“切實保障香港居民合法權益”這五項基本原則，從而解決當時香港國家安全體系中存在的弊端。故此，在對《香港國安法》進行詮釋時，也必須以堵塞國家安全漏洞、解決國家安全弊端為目標。
除運用上述三解釋原則外，香港法院還在多個案例中，以普通法原則為基礎，把《香港國安法》的罪行元素分拆為犯罪行為﹙actus reus﹚和犯罪意圖﹙mens rea﹚。此外，它還採用同類規則﹙ejusdem generis﹚來詮釋“其他非法手段”，並且運用整體詮釋法條規則，以確保法條整體的合理性。故此，從香港法院詮釋《香港國安法》的司法判例可見，其廣泛運用多種普通法詮釋方法來解釋《香港國安法》的多條文，逐步實現了《香港國安法》與香港普通法的銜接、兼容和互補。
2. 香港本地法律的不完整罪以及從犯罪補充《香港國安法》
在普通法法律體系裡，不完整罪行涵蓋煽惑、串謀以及企圖罪三項，從犯罪則包含任何協助、教唆、慫使或者促致他人實施任何完整罪的行為。〔19〕不過，在《香港國安法》四項核心罪行的條文規定中，僅明確了部分不完整罪和從犯罪的罪行元素，而且罪行內容之間普遍存在不協調、不一致的規定。
然而，在《香港國安法》的司法實踐中，利用香港本地法律的不完整罪和從犯罪補充該法的規定，確實有其實際作用和必要性。首先，鑒於立法的背景和緊迫性，《香港國安法》所規定的均為極其嚴重的國家安全罪行，它們構成對國家主權、安全與發展利益的直接與根本威脅。從執法和司法角度而言，中央與香港必然會秉持防患於未然的態度執行該法。因此，以完整罪行狀態執行《香港國安法》，必定屬極少數的例外情況。實際上，自《香港國安法》頒佈至今約五年之際，以該法的實質罪行形式定罪量刑的案例極為罕見。唯一的特殊案例是香港特別行政區 訴鍾翰林案。〔20〕這一事實充分表明，藉助普通法完善《香港國安法》的不完整罪或從犯罪，絕對有其必要性。
最後，從舉證責任的角度來看，證明不完整罪的難度相對較低。以串謀罪為例，檢控方衹需要證明兩名或以上的被告通過言語、手勢或其他行為以達成了實施一項或多項罪行的協議即可。與實質罪行的舉證不同，檢控方無需證明該協議的罪行已經付諸實行。儘管檢控方仍然需要在“無合理疑點”的標準下證明相關協議的存在，但由於檢控方不需要證明協議已經實行，因此需要舉證的事項較少。在某些案件中，檢控方亦會因為串謀罪的舉證負擔較輕，而選擇以該罪名進行檢控﹙見香港特別行政區 訴 蔡永傑案﹚〔21〕。由此可見，不完整罪已經成為香港執法和司法部門落實《香港國安法》的重要工具，亦為《香港國安法》的有效執行提供了重要的支持。
3. 參考香港本地法律和做法協助《香港國安法》量刑
在《香港國安法》的罪行與處罰章節中，該法圍繞四項核心罪行的實質罪行、部分不完整罪以及部分從犯罪，分別設定了對應的量刑條款。同時，充分考慮罪犯在犯罪過程中的角色以及罪行的嚴重程度，《香港國安法》的量刑條款劃分了多個量刑級別，並對各類罪行的最高刑期和最低刑期作出了明確規定。另外，若滿足《香港國安法》第33條的條件，被告人還可能獲得從輕處罰、減輕處罰，甚至免除處罰。
在與《香港國安法》相關的多個量刑案件裡，香港法院的處理辦法與香港本地法律中有關量刑的規定及慣常做法高度契合，有力地輔助了《香港國安法》量刑決定的作出。具體表現如下：
其一，香港法院會運用香港本地法律來厘定《香港國安法》的量刑類別，特別是厘清其最高刑期與最低刑期的適用性。正如上文所述，《香港國安法》僅針對部分不完整罪及從犯罪設置了相應的量刑級別，故而需援引香港既有的本地法律及普通法，以補充《香港國安法》量刑條文中未予涵蓋的部分。在《國安條例》第109條通過後，該條例與普通法共同構成《香港國安法》量刑的法律基礎。
其二，在普通法的進化史中，普通法法制體系通過豐富的司法實踐，纍積了大量量刑案例。這些案例不僅廣泛涵蓋各類刑事罪行的量刑，亦對量刑起點的厘定及扣減、加刑條件與減刑條件的定義及其適用性等方面，有著眾多極具重要參考價值的範例。〔22〕
其三，香港法院針對刑事案件向來形成了一套成熟完備的量刑公式，而在《香港國安法》的量刑案件中，香港法院亦普遍運用該公式以判定被告人的刑期。因此，香港法院原本針對刑事罪行所採用的量刑做法，同樣適用於《香港國安法》相關案件。
四、《香港國安法》司法實施成果與未竟之路
香港國家安全法律總體架構由憲法、《香港基本法》與《香港國安法》、香港本地法律（如立法會制定的《國安條例》與行政長官會同國安委制定的屬附屬法律性質的《第43條實施細則》等）以及普通法共同構成。
就《香港國安法》與國家有關法律以及香港本地法律的銜接、兼容和互補情況而言，成果體現在司法案例中，成效是顯著的。具體而言，在《香港國安法》實施後，香港各級法院成功地把該法納入香港本地法律體系，形成了一系列相關案例，在堵塞香港國家安全漏洞、構建並完善香港國家安全體系以及防範、制止和懲治國家安全罪行等方面發揮了關鍵作用。相對而言，在《香港國安法》與憲法相關條款以及其他國家安全法律的銜接、兼容和互補方面，香港法院仍在努力探索，實際成果稍顯不足，有待積纍更多經驗。本文從如下四個方面分析尚待探索、落實與完善之處。
﹙一﹚憲法條文的法律效力及適用方式尚待明確
正如前文所述，香港作為中華人民共和國不可分割的一部分和一個享有“高度自治”權的地方行政區域，憲法整體上必然對香港具有最高法律效力。從司法實踐層面來看，儘管憲法中包含多條涉及國家統一和國家安全的條文，但香港法院從未適用該等條文來解決《香港國安法》在香港司法實踐中遇到的問題。即便在上文提及的“譚得志區域法院案”中，香港法院曾提及引用憲法“精神”來處理案件，但從該案對憲法適用的法律原則、具體援引的憲法條文以及運用憲法解決案件爭議的方法等方面進行推敲，都存在明顯的缺陷與不足。尤為令人遺憾的是，區域法院僅以一句簡單的“眾所周知”來試圖確定憲法中中國共產黨所具有的憲政地位，這種處理方式既缺乏嚴謹的邏輯推理與法律論證，也未遵循應有的法律程序和標準，難以令人信服。
﹙二﹚全國性國家安全法律的適用情況不明朗
《香港國安法》與全國性國家安全法律建立銜接、兼容以及互補關係，在學理層面與實踐層面，均存在一定的難度。一方面，除《香港國安法》外，其他全國性國家安全法律並未列入《香港基本法》附件三，因此不能在香港直接產生法律效力。香港作為中國的特別行政區，“一國兩制”重要基石之一是實施與內地不同的法律制度。倘若僅僅依據《香港國安法》應與國家有關法律實現銜接、兼容和互補這一原則與要求，硬性地促使兩地法律的對接，便有可能為全國性法律在香港的實施“開後門”，進而對“一國兩制”的制度框架造成傷害。
終審法院在“呂世瑜終審法院案”中對相關的銜接、兼容以及互補要求進行“否定性”適用之後，卻並未明確指出《香港國安法》應當與哪些具體的全國性國家安全法律達成銜接、兼容以及互補，也沒有闡述要通過何種方式、途徑實現上述的關係。正因如此，從司法實務操作的層面來講，《香港國安法》與相關的全國性法律之間的關係如何處理仍屬空白狀態，有待在後續的案件審理過程中逐步明確。也許我們對終審法院的期待過高了，也許法律的“銜接、兼容以及互補”對終審法院提出的要求太高了。
（三）在解釋《香港國安法》時接受“外部材料”
如前所述，基於國家安全本質上屬中央事權這一前提，《香港國安法》應當與相關全國性國家安全法律保持內在精神一致性和保持“銜接、兼容和互補”的關係。在普通法解釋原則下，法院為確定法律條文含義而參考外部解釋材料（立法過程中形成的文件如法律草案、立法報告、議會辯論等等）的做法已為司法實踐所確立。這些外部解釋材料亦包括爭議法律制定前或期間形成的相關法律，特定情況下應包括之後形成的直接相關法律。因此，雖然大部分全國性國家安全法律基於《香港基本法》安排不在香港直接適用，但它們按照普通法解釋原則，仍可作為解釋《香港國安法》的外部解釋材料。對《香港國安法》的解釋，法院在窮盡本地法律資源（包括普通法）之後，不應排斥參考相關全國性國家安全法律，而是可以通過普通法解釋方法，利用直接相關的具說服力的輔助材料，促成法律之間的“銜接、兼容及互補”的有機聯繫。
然而，在上述原則框架下，如何運用全國性國家安全法律解釋《香港國安法》仍需解決若干實質性問題：首先，這些法律是否具有“可採納性”﹙admissibility﹚？〔23〕其次，如果“可採納”，其作為外部解釋材料的具體適用目的為何？最後，在解釋過程中應如何權衡這些法律的權重（weight）？〔24〕就立法前期或過程中形成的法律或材料而言，多個案例已經裁定立法前的法律因可以確定立法前的法律狀態、法律發展、以及立法機關希望通過新法律達至的法律改革等而可以成為法院應參考的外部解釋材料。〔25〕同樣，若現時的法律意義不明，法院也可以運用後來的法律以協助詮釋法律的意思。〔26〕
若上述普通法原則成立，則意味著雖然香港本地法律不應直接將《香港國安法》與非《香港基本法》附件三所列全國性法律進行直接“銜接、兼容及互補”的規範整合，但仍可依據普通法解釋原則，將這些全國性國家安全法律作為輔助性外部材料來協助理解《香港國安法》。這種解釋方法不僅能夠部分解決兩地法律協調問題，更能將解決方案建立在普通法原則的基礎上。更重要的是，通過普通法解釋框架，可以更系統地處理全國性國家安全法律在香港司法體系中的“可採納性”及權重問題，從而實現更精細化的法律適用。〔27〕
﹙四﹚《香港國安法》與本地法律的銜接尚待進一步完善
從《香港國安法》過往的司法實踐經驗來看，香港法院切實通過適用普通法詮釋方式，為《香港國安法》補足不完整罪和從犯罪，並且利用香港本地法律和普通法案例協助《香港國安法》的量刑工作，取得了較為豐碩的成果，效果也較為顯著。
雖然本文未按照時間順序對《香港國安法》與本地法律的銜接、兼容及互補展開分析，但從《香港國安法》的具體司法案例能夠總結出，香港法院的司法實踐經歷了一個明顯的學習演變過程。從一開始著重踐行《香港國安法》的字面含義，逐漸轉變為注重結合香港本地法律中的人權和自由保護，最終構建起一套既能切實保障國家安全，又能在香港法律框架下實現人權和自由保護的平衡的法律體系。
即便香港法院曾嘗試將天平的重心放在人權及自由一側，相關案例也有可能因成文法修訂而被改變結果。比如，在終審法院批准黎智英聘請海外大律師為其在涉及國家安全的案件中進行辯護後，〔28〕香港立法會在短短5個月零14天內就修訂了《法律執業者條例》的相關條款，〔29〕大幅增加了涉及國家安全案件的當事人聘請海外大律師的難度，實際上變相推翻了香港法院原本作出的判決。
相反，在近期的《香港國安法》相關案件中，香港法院開始更為積極地運用香港本地法律中的人權與自由保障條款，以及普通法的詮釋原則，力求重新調和國家安全保障與人權保護之間的關係。這種做法不僅契合普通法詮釋法律的典型模式，更在國家安全保障與人權保障之間實現了更為合理的平衡。
五、展望
隨著《香港國安法》所涉大部分案件得以妥善解決，香港逐步實現了“由亂達治”過程。在這一進程中，香港構建起了回歸之後的維護國家安全法律體系，並依據該體系作出了一系列司法判決。在此期間，香港法院不斷探索香港本地法律與憲法以及全國性國家安全法律之間的銜接、兼容和互補關係，同時也致力於尋求國家安全保障與人權保障之間的恰當平衡。上述探索雖成果表現不一、推進方式各異，且過程中偶有波折與挑戰，但它對於香港司法界乃至整個香港社會而言，都有著至關重要的意義，為香港在“一國兩制”框架下明確普通法的定位，以及深入探究香港法律與國家法律的關係，提供了寶貴的實踐經驗和思考方向。
今天香港已經邁入“由治及興”階段。展望未來，如何深入認識與準確把握香港本地普通法法制與中國內地法制的關係，達成二者既保持差異，又能實現恰當的銜接、兼容與互補，無疑是香港法律界和法學界需要繼續深入研究的重大課題。《香港國安法》的實踐經驗雖僅聚焦於少數國家安全法律領域，但其在實施過程中所遵循的原則與採用的做法，相信會為日後香港法律與中國內地法律在規則銜接、機制對接等方面提供重要借鑒。
本研究報告屬於香港城市大學研究項目PJ9239067之階段性成果之一。
注釋：
〔1〕沈春耀：《關於《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法（草案）》的說明》（2020年6月18日在第十三屆全國人大常委會第十九次會議上）。
〔2〕劉林波：《論香港特區維護國家安全法律的“銜接、兼容、互補”》，載《紫荊論壇》2024年4月26日。
〔3〕朱國斌、馮柏林、張夢奇：《香港基本法第23條立法史論》，香港城巿大學出版社2024年版，第19至24頁。
〔4〕同上，第三章。
〔5〕孫成：《國家憲法在香港實施問題研究》，三聯書店﹙香港﹚有限公司2021年版，第8至17頁。
〔6〕參見羅天恩：《香港回歸以來本地法院在港實施國家憲法的司法實踐》，載《紫荊論壇》2022年10月11日。
〔7〕《香港國安法》第2條。
〔8〕同上，第8、41、42、45條。
〔9〕同上，第5條。
〔10〕同上，第42(2)、41(4)、44、46、47條。
〔11〕《香港國安法第43條實施細則》。
〔12〕《香港國安法》第47條。
〔13〕朱國斌：《以“正在進行時”織密香港維護國家安全的法網》，載《紫荊》2024年6月26日。
〔14〕截至目前，在中國內地業已實施的全國性法律中，約200部涉及國家安全問題，45部與國家安全直接相關，其中9部法律構成國家安全法律體系的主幹與基礎，它們是：《國家安全法》、《反間諜法》、《反分裂國家法》、《反恐怖主義法》、《反外國制裁法》、《網絡安全法》、《核安全法》、《生物安全法》以及《數據安全法》。
〔15〕The Director of Immigration v. Chong Fung Yuen (20/07/2001, FACV26/2000) (2001) 4 HKCFAR 211, [2001] 2 HKLRD 533, para. 6.1.
〔16〕Tong Ying Kit v. HKSAR (21/08/2020, HCAL1601/2020) [2020] 4 HKLRD 382, [2020] HKCFI 2133, para. 49.
〔17〕Ashika Ranjan, Literal Rule of Statutory Interpretation: Latest Trends, 4 Indian JL & Legal Rsch 1 (2022).
〔18〕HKSAR v. Ng Gordon Ching Hang and Others (30/05/2024, HCCC69/2022) [2024] HKCFI 1468，第47至48段。
〔19〕Bokhary, Kemal, et al., Archbold Hong Kong 2023.: Criminal Law, Pleadings, Evidence and Practice, Thomson Reuters Hong Kong Limited trading as Sweet & Maxwell, 2022.
〔20〕香港特別行政區 訴 鍾翰林 (23/11/2021, DCCC27/2021) [2021] HKDC 1484。
〔21〕香港特別行政區 訴 蔡永傑 (09/02/2023, DCCC801/2021) [2023] HKDC 214。
〔22〕見Cross, I. Grenville, et al, Sentencing in Hong Kong, LexisNexis, 10th Edition, 2022。
〔23〕根據普通法原則，法院應採納所有公開，而它認為有關及可靠的外部解釋材料。見Bailey, Diggory et al. Bennion, Bailey and Norbury on Statutory Interpretation. Ed. by Michael Anderson, James George, and David Feldman. seventh edition. London: LexisNexis, 2017. Print, 第24.2段。
〔24〕同上，第24.1段。
〔25〕同上，第24.5段。
〔26〕同上，第24.19段。
〔27〕有關區分相關全國性法律的“可採納性”及權重問題，參見Zhu, Guobin Zhu & Shiling Xiao, “China-made national security law applied in Hong Kong’s common law courts: choice of interpretative approaches, Asia Pacific Law Review, Vol. 32 (2024), No. 2, pp. 524-548, DOI: 10.1080/10192557.2024.2323808。
〔28〕Secretary for Justice v. Timothy Wynn Owen Kc, Bar Council of the Hong Kong Bar Association (28/11/2022, FAMV591/2022) (2022) 25 HKCFAR 288, [2022] HKCFA 23.
〔29〕《法律執業者條例》第27B至27F條。
（全文刊載於《中國評論》月刊2025年10月號，總第334期，P110-119）
