中評社╱題：《互惠准入協定》與日菲海洋安全合作的制度化趨向 作者：鞠佳穎（北京），中國社會科學院大學國際政治經濟學院博士研究生；呂耀東（北京），中國社會科學院日本研究所副所長／研究員／博士生導師
【摘要】自日菲於2011年將兩國關係提升為“戰略夥伴關係”以來，兩國就一直在探尋建立一種制度化、常態化的安全合作關係，尤其是在海洋安全領域。在日本2023年將菲律賓設為“政府安全保障能力強化支援”（OSA）機制首批受援國的基礎上，日菲又於2024年簽署了雙邊安全合作協定中最具標志性意義的《互惠准入協定》（RAA），兩國海洋安全合作趨於制度化。這既源於日菲為實現國家戰略目標的內部動力，也是美國等外部因素驅動的結果。在RAA和OSA機制的複合框架下，日菲海洋安全合作兼顧雙多邊安全架構，在海洋安全技術與裝備、雙多邊海上聯合演訓、軍艦“戰略性停靠”、南海政策協調等相關海洋安全事務方面形成了常態化合作。隨著日菲海洋安全合作的深化，菲律賓作為南海聲索國之一，勢必會持續拉攏日本等域外國家介入南海問題，這將嚴重衝擊東亞地區以及國際社會的安全與穩定。
近年來，日本與菲律賓在海洋安全領域的合作呈現積極態勢。在既有《防衛裝備和技術轉移協定》等安全合作協定的基礎上，日本政府於2023年4月5日設立“政府安全保障能力強化支援”（OSA）機制，將菲律賓設定為2023年度的OSA支援對象國，日菲又於2024年7月8日簽署《互惠准入協定》（RAA），兩國海洋安全合作趨於制度化①。鑒於此，本文擬就RAA與OSA框架下的日菲海洋安全合作進行探析，以充分把握日本強化對菲海洋安全合作所引發的亞太地區海洋安全局勢的複雜變化。
一、日菲強化海洋安全合作的制度基礎
隨著日菲兩國從經濟領域合作擴展至防務安全領域合作，從臨時性的安全合作發展到正式安全協定的簽訂，從基層軍官交流提升為部長級“2+2”機制，兩國合作趨向常態化。尤其在日菲簽署“政府安全保障能力強化支援”（OSA）文件後，又簽署了雙邊安全合作協定中最具標志性意義的《互惠准入協定》（RAA），這為兩國海洋安全領域的深化合作提供了重要的制度基礎。
（一）日菲《互惠准入協定》的內涵
日菲《互惠准入協定》（RAA）是日本迄今為止談判時間最短、談判過程最為順暢的RAA。2023年11月4日，日菲啓動RAA談判。2024年7月8日，日菲簽署RAA，菲律賓成為繼英國、澳大利亞後與日本簽署RAA的第三個國家。RAA共有29條，所涉及內容廣泛而具體，簡化了雙方部隊進入對方國家所涉及的繁雜審批手續，為兩國部隊互訪、開展聯合軍事活動提供了便利。
具體到日菲RAA的內容，主要包括：（1）兩國部隊及其相關人員有義務在到訪對方國家時遵從對方國家的法律；（2）簡化兩國部隊乘坐船隻、飛機出入對方國家的相關手續，以及部隊相關人員的出入境手續問題；（3）在進入對方國家及其滯留期間對物資獲取與使用的稅收規定（包括免稅等待遇）；（4）放寬兩國部隊攜帶武器和彈藥、運輸物資進入對方國家的相關限制；（5）參加聯合行動時雙方的費用承擔問題；（6）該協定的實施方式需符合保護環境及人類健康的要求；（7）兩國部隊的相關人員在進入對方國家後出現問題、發生事故時的處置方法；（8）設置“聯合委員會”。②其主要目的在於，通過簡化日菲兩國部隊互訪開展合作活動的相關手續，使兩國部隊間的往來更加暢通，以進一步拓寬兩國在安全保障和防衛等領域的合作範圍。以此為依據，日菲兩國武裝力量可針對其主觀臆斷的“地區安保環境惡化”，在兩國領土及兩國領土以外的水域及其上空等領域舉行聯合演練、災害應對等合作活動。
上述內容可謂日英、日澳RAA的複製版。無論是RAA的正文，還是日本外務省發布的文本概要，日本與英澳菲的三份RAA僅在簽訂背景及意義上略有文字區別。值得注意的是，與英澳不同，菲律賓海上軍事力量孱弱，儘管在美日軍事援助下有所提升，但武器裝備仍較為落後。因此，日菲RAA更傾向於是一份武裝菲律賓、有利於日本實現海外武裝力量部署的雙邊軍事安全協定。可以預見，日本將會繼續以此為模本，拉攏更多所謂“與日本共享基本價值觀”的國家締結內容與此相同的協定，繼而為日本海外動武創造條件。
（二）“政府安全保障能力強化支援”的內涵
“政府安全保障能力強化支援”（OSA）是日本政府於2022年12月16日正式出台的《國家安全保障戰略》中提出的對外援助機制設想，明確寫明“OSA是強化日本綜合防衛體制的舉措之一”。③日本政府強調，“當前處於戰後最嚴峻複雜的安全環境中，為給日本創造一個有利的安全環境，除了從根本上強化自身防衛力外，還必須提高志同道合國家的安全能力和威懾力。”④基於此，2023年4月5日，日本政府正式創立OSA機制，旨在“向志同道合國家軍隊等無償提供軍事裝備、完善其相關基礎設施，從而強化日本與志同道合國家的安全合作關係，營造對日本有利的安保環境”。
OSA機制框架主要包括援助對象、援助內容、實施原則、實施機構四方面內容。在援助對象的選擇上，OSA確定了三個條件，即（1）幫助該受援國的軍隊提升安保能力對日本而言是有意義的。（2）鑒於OSA是無償資金合作框架，原則上以發展中國家為援助對象。（3）研究受援國的民主、法治、基本人權和經濟社會發展情況，根據日本及地區的安全需求、雙邊關係等進行綜合判斷後，選定受援國。在具體的援助內容上，OSA設定了三方面內容，具體包括：（1）基於法治有助於提升維護和平、穩定、安全能力的援助，包括領海領空等範圍的警戒監視、反恐、打擊海盜等。（2）人道主義援助，包括應對災害、搜救、醫療、救援物資運輸等。（3）國際和平合作活動，包括提升參與維和行動（PKO）等國際和平合作的能力。在實施原則上，主要包括兩方面，一是在防衛裝備轉移三原則及其運用指針的框架內實施，二是確保援助適當、透明，以防所提供的裝備被用於其他目的或向第三方轉移。⑤可以看出，OSA機制的創立，意味著戰後日本針對發展中國家實施的援助發生質變，從堅持非軍事原則的ODA轉向軍事色彩濃厚的OSA。
日本政府創立OSA機制後，“積極拉攏其認為與自己有共同外交理念和戰略目標的中國周邊國家，目的是在‘印太’地區構築所謂‘藍色防綫’。”⑥日本將菲律賓選定為首批OSA對象國的根本原因在於，菲律賓既是距離日本最近的南海聲索國，又同時“嚴重關切台海問題”，與日本的戰略目標存在重大利益契合。可以預見，日本將以此為楔子，持續推進對外軍事援助，強化與其選定的“志同道合國家”合作，在海洋安全領域表現出更具軍事攻擊性的姿態。
（三）日菲推進海洋安全合作制度化的戰略考量
日菲既在大方向上與美國“印太戰略”保持同步，又均積極尋求提升自身地區影響力、拓寬自主戰略空間。基於此，日菲不斷按照“準同盟”標準在海洋安全領域統一步調，在日本首次在OSA框架下對菲提供防衛裝備的基礎上，日菲又簽訂RAA，兩國制度化合作程度顯著增強。這既源於日菲兩國為實現國家戰略目標的內部動力，也是美國等外部因素驅動的結果。
對於日本而言，菲律賓是其推進“印太構想”、謀求“軍事大國”的關鍵步驟。菲律賓介於東海、南海和西太平洋之間，其地理位置對日本的戰略布局具有重要意義。在地理位置上，菲律賓是能够同時影響南海和台海問題的國家，既與中國存在島礁與海域現實爭端，同時又處於南海樞紐位置。日本希望通過藉助“志同道合國家”菲律賓之手，加強其在東海、南海甚至台海周邊的海上安保能力，以共同牽制中國的軍事和經濟影響力。對於菲律賓而言，推進對日海洋安全合作則是基於藉助美日制衡中國、發展現代化軍事力量的需要。一方面，在南海問題上，菲律賓意在通過強化海洋安全合作，引入日美等域外國家的力量共同制衡中國。2023年8月15日，菲律賓政府頒布《2023至2028年國家安全政策》，該文件宣稱“南海”關涉其“首要國家利益”，同時還提及台海問題，稱“台灣海峽的任何軍事衝突都將不可避免地影響到菲律賓”。菲律賓推動南海問題國際化、複雜化，企圖藉此牽制中國的意圖十分明顯。另一方面，菲律賓迫切希望日本通過OSA機制為自身提供防衛裝備和技術援助，推動軍事現代化進程，并通過RAA增加與日本自衛隊聯合演訓的頻度，提升菲律賓海岸警衛隊的實戰能力。
此外，日菲推進海洋安全合作離不開美國在其中發揮的牽引作用。當前，美國積極推動日菲融入美國軍事安全同盟體系，積極打造以美日、美菲同盟框架為重要支點的多邊軍事同盟體系，為美國在印太地區的軍事行動提供配合與協助。在2024年4月11日發表的《日菲美領導人共同願景聲明》中，尤為強調三國的“海洋民主國家”身份，美國重申“作為盟友對日本和菲律賓兩國的堅不可摧的承諾”，稱“美國將和日本繼續支持菲律賓海岸警衛隊的能力建設”，還強調“美國和日本也歡迎澳大利亞和菲律賓以及菲律賓和韓國之間不斷加強防務合作”。⑦可見美國希望日菲強化海洋安全，強化美日菲、美日菲澳等多邊機制的聯動效應，從而重塑中國周邊戰略環境。在美國的主導和推波助瀾下，日菲兩國相互藉重，加快“準同盟”構建步伐，持續深化開展海洋安全合作，攜手美國對華施壓。
二、日菲海洋安全合作的制度化路徑
自日菲於2011年9月27日發布《全面推進基於特別友情的、鄰國間的“戰略夥伴關係”》聯合聲明，將雙方關係提升為“戰略夥伴關係”以來，兩國就一直在探尋建立一種制度化、常態化的安全合作關係，尤其是在海洋安全領域。兩國通過建立多層級磋商機制、簽訂多個安全合作相關協定、設立對菲軍事援助機制等路徑，逐步推進兩國海洋安全合作的制度化進程。
第一，設立海洋安全相關議題的多層級磋商機制，強化信息互通與軍事協調。十多年來，日菲逐步建立了首腦會談、副部長級戰略對話、部長級外交安全對話、專門性涉海磋商會議等多個層次的海洋安全與事務對話交流機制。2011年9月11日，日菲舉行有關加強海洋安全領域雙邊合作的首次副司局級磋商，并就定期舉行磋商達成共識。此後，日菲共舉行了5次海洋磋商會議，主要內容包括支持菲律賓海岸警衛隊的能力建設、提高海域態勢感知（MDA）能力、東海和南海等海域最新形勢、強化在蘇祿海和呂宋海峽等的合作等。2022年4月9日，日菲啓動了首次部長級“2+2”會談，這意味著菲律賓是繼印度尼西亞後第二個與日本建立部長級“2+2”會談的東南亞國家，日本也是繼美國後第二個與菲律賓建立部長級“2+2”會談的國家，這是兩國強化海洋安全合作的重要信號。
除了上述海洋磋商會議和“2+2”會談，日菲軍方和防務部門的定期交流與戰略對話推動了兩國海洋安全合作政策的落實。自日菲將副部長級雙邊政策磋商升級為“戰略對話”後，於2012年3月23日舉辦了首次“戰略對話”，至今共召開6次對話，主要內容涉及加強“戰略夥伴關係”、東海和南海局勢、基於《日菲聯合聲明》的雙邊合作強化、東盟－日本友好合作50周年紀念活動合作等。此外，日菲還利用東盟防長擴大會議及副防長會議、東京防務會議及“日本－東盟防長圓桌會議”等多邊機制進行磋商，進一步補充完善兩國海洋安全合作的具體框架制定工作，兩國海洋安全合作逐漸形成常態化合作。
第二，簽訂雙邊安全合作相關協定，深化日菲海洋安全合作。《防衛合作與交流備忘錄》《防衛裝備與技術轉移協定》《互惠准入協定》等協定為日菲加強海洋安全合作提供了法律框架。2012年7月2日，時任日本防衛大臣森本敏與菲律賓國防部長加斯明簽署旨在加強海上安全保障等領域合作的防衛合作備忘錄，“這份備忘錄的簽署表明日菲之間海上安保合作已提升到實際意義上的軍事合作”。⑧2015年1月29日，日菲簽署《防衛合作與交流備忘錄》，雙方海洋安全關係進一步增強。2016年2月29日，日菲簽訂《防衛裝備與技術轉移協定》，為日本向菲律賓出口軍事裝備、轉移防務技術提供了便利。2017年5月26日，日本國會通過修訂的《自衛隊法》，允許將自衛隊的二手裝備免費或低價轉讓給其他國家。自此，日本得以出借、贈送、援助等方式向菲律賓提供了TC-90教練機、防空雷達系統、海岸監視雷達等裝備。2020年8月25日，日本三菱電機公司與菲律賓國防部就從日本采購空中監視雷達系統達成總價約1億美元的協議，這是自日本出台“防衛裝備轉移三原則”後首次出口國防設備。2024年7月8日，日菲《互惠准入協定》簽訂後，日本不僅將能够“以正式成員身份”參加美菲“肩并肩”年度聯合軍事演習，而且將使日本武器出口加速，日本將進一步向菲律賓出售巡邏艦、雷達等軍事裝備。
|
