當然，國資監管部門已經認識這一點，并開始采取措施以提高經濟效益。2023年初，國務院國資委著手對國企考核指標進行調整，從原來的利潤總額、淨利潤、營業收入利潤率、資產負債率、研發投入占營業收入比率、全員勞動生產率，即“兩利四率”，調整為利潤總額、淨資產收益率、資產負債率、研發投入占營業收入比率、全員勞動生產率、營業現金比率，即“一利五率”。至今為止，這些考核指標的調整是否會產生預期效果，還有待觀察。
可以預見，“十五五”期間，國家安全會得到更多強調，國資監管部門對國企發揮安全支撑作用將更加重視。但是，安全支撑需要投入，也需要在某些時段犧牲一些經濟效益。同時，安全支撑不太容易納入量化考核指標。因此如何有力提升國企經濟效益，將是“十五五”期間的一個重要挑戰。
再次，應防止產業控制妨害公平競爭。國資監管部門過去一兩年一再強調發揮國企的產業控制作用。國務院國資委主要領導於2024年8月16日在《人民日報》刊發題為“深化國資國企改革”署名文章，提出要通過深化國資國企改革，切實把提升國有企業戰略功能價值放在優先位置，聚焦國之大者、圍繞國之所需，更好發揮科技創新、產業控制、安全支撑作用。
中國是世界上產業體系最完整的國家，許多產業的產能在全球範圍內居於首位，并且正在向價值鏈高端邁進。對於絕大多數不涉及國家安全和國民經濟命脈的產業而言，產業開放度都比較高，國企和其他所有制企業同時存在并進行你追我趕、優勝劣汰的競爭，不管是國企還是其他所有制企業，如果在競爭中失敗就將退出這個產業。因此，不但許多產業的產能和相應技術分散在不同企業，而且產業的龍頭地位也未必長時期由某個特定企業占有。國企一般而言在資金籌集、要素投入方面具有優勢，即使陷入經營困難也較易得到政府救助和扶持，因而不太容易退出市場。在這樣的情況下，產業控制是否會演變為排斥其他所有制企業的進入、妨礙市場公平競爭的情形，就不是假想議題。
在“十五五”期間，中國的民企也處於發展壯大的關鍵時期。最近通過的《中華人民共和國民營經濟促進法》明確指出，國家堅持平等對待、公平競爭、同等保護、共同發展的原則，促進民營經濟發展壯大，民營經濟組織與其他各類經濟組織享有平等的法律地位、市場機會和發展權利；同時規定，反壟斷和反不正當競爭執法機構按照職責權限，預防和制止市場經濟活動中的壟斷、不正當競爭行為，對濫用行政權力排除、限制競爭的行為依法處理，為民營經濟組織提供良好的市場環境。法律雖然有這些規定，但能否通過司法落到實處，并不是自然而然的事情；如果國企出於產業控制等考慮，對民企實行某種方式的排斥，就會給司法出一道難題。而若公平競爭受到妨害，無疑會對進一步優化營商環境產生不良影響，無疑會對中國高水平社會主義市場經濟體制的建立和經濟持續增長造成不良制約。
三、“十五五”國企發展改革的著力點
推進國企健康發展和進一步市場化改革，是一個系統工程。但是，不應該在千頭萬緒的具體工作中找不到提綱挈領的綫索。事實上，中國國企改革幾十年的歷史證明，如果不能有力促進經營機制轉換，就難以通過市場競爭力的提升實現健康發展。在“十五五”期間，隨著創新的重要性更加凸顯，國企如何構造有利於創新的經營機制就成為一個迫切問題。
因此，“十五五”期間，國企發展改革的第一著力點，就是要積極探索、大膽嘗試有利於創新的經營機制和公司治理。中國企業大力推進創新、發展新質生產力，已經成為共識。國資監管部門也明確提出，在“十五五”期間，要突出培育發展新質生產力的鮮明導向，不僅大力推動傳統產業改造升級，還要積極拓展新領域新賽道，發展科技含量高、基礎支撑作用大、正向外溢效應強的戰略性新興產業，并積極培育孵化未來產業。
不過，國資是否能成為親創新資本，國企能否成為親創新企業，仍然缺乏清晰明確的答案。的確，中國不少國企在過去十幾年裡，特別是在近幾年裡，明顯提升了創新意識，顯著加大了創新投入，并取得了不少創新成果，譬如在高鐵、特高壓輸電等領域都攻克了重要技術難關，在更多領域則突破了“卡脖子”技術問題。中國國企還可能發揮新型舉國體制優勢，在參與國家實驗室體系建設、主動承擔國家科技重大專項、嵌入產學研用深度融合、推動新技術新產品新場景大規模應用示範等方面，采取更加積極的行動，從而推進創新。
但總體而言，國有資本從本質上來看屬於風險厭惡型資本，因為其獨特的委托代理關係和鏈條，決定了其損失原因甄別成本和損失責任追究成本遠遠高於民營資本。創新是高度不確定性和高風險事業，創新競賽在很大程度上是淘汰賽，創新型經濟在很大程度上是幸存者經濟，創新成功的另一面是比一般市場經濟更多的退賽者和消亡者，國有資本能否和如何接受退賽者和消亡者，至今仍然是個疑問。國家的重要文件已經指出，國企已經基本實現與市場經濟相融合；但是，國企能否與超出一般市場經濟的創新型市場經濟相融合，仍然需要探尋答案。
實際上，在創新比較活躍的發達國家，國資國企如何構造親創新機制、能否轉向創新驅動的競爭，也是一個大問題。世界銀行於2023年底公布的一份關於全球國有經濟的研究報告，就提出了這樣一個問題：國有資本到底是一種催化物（catalyst），還是一種約束物（constraint）？實際上，從全球範圍來看，國有資本、國有企業更多地分布於基礎設施、公用事業、普遍性服務，以及國防軍工、重要資源、基礎原材料、區域綜合開發等領域；而在創新前沿領域，國資不太活躍，國企很少出現。
當然，中國國資體量龐大、國企數量衆多，可以比其他國家在轉向親創新機制方面作出更多嘗試和探索。譬如中國已經提出，國有資本要著力當好長期資本、耐心資本、戰略資本，有關部門還印發了《中央企業加快打造原創技術“策源地”和現代產業鏈“鏈長”的指導意見》《關於系統推進中央企業科技創新激勵保障機制建設的意見》等文件，提出要深入推進“一業一策、一企一策”考核，對原創性技術、基礎性技術等研究開展中長周期考核激勵。這些都是有益探索，但很可能，真正的親創新資本、親創新企業，很難通過程式化考核，哪怕是中長周期考核來定義、來催生。從國外的情況來看，淡馬錫管理的國有資本，在成為親創新資本這方面做得稍好一些，但也不是通過中長周期的考核來實現；此外，淡馬錫在投資於真正原始的科技創新方面，在投資從0到1的產業創新方面，表現也非常一般。親創新資本有著追逐不確定性與風險的內生導向，有著分散風險與重配不確定性的靈活體系，有著收割相應利益或承擔相應損失的配套機制。親創新的企業，則有著獨特的公司治理，譬如可以賦予更大彈性和韌性以不斷試錯和反復調整，而國企中的剛性的幹部任免制度和考核制度、任期制度、督察制度則不屬於親創新的公司治理。
在“十五五”期間，中國的國資國企若要更加有效地轉向親創新，就不僅僅是優化國有資本投向、設立國資創新基金那麼簡單，而是可以與民營資本進行更多的合作。不得不承認，在全球都很關注的中國“新三樣”產品，即新能源汽車、動力電池、光伏產品中，主要是民企在生產、在創新；在數字技術尤其是人工智能技術的研發競賽中，中國主要也是民企在賽跑；生物醫藥等領域大體也是如此。當然，也有不少高科技領域，譬如航天領域，是國企主導，但這與歷史格局和進入壁壘有一定關係。如果“十五五”期間，民資可以發揮更大積極作用，而國資則發揮增信、協調等方面作用，親創新機制可以更快形成。
“十五五”期間，國企發展改革的第二個著力點，就是要積極加大國資支撑社保、助力經濟社會高質量協調發展方面的工作。強調這個著力點，應該旗幟鮮明地指出，國企絕不僅僅是為了自我擴張做大而發展，而是為了國家全局發展而發展。十八屆三中全會曾經明確指出，劃轉部分國有資本充實社會保障基金，完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用於保障和改善民生。
應該說，過去二十年，國資在支撑社保方面，作出了一些貢獻。根據財政部公布的數據，截至2020年末，符合條件的中央企業和中央金融機構劃轉工作全面完成，共劃轉93家中央企業和中央金融機構國有資本總額1.68萬億元；根據國務院國資委公布的數據，2013年到2024年，中央企業向社保基金劃轉國有資本1.2萬億元。不過，與國資絕對體量相比、與社保客觀需要相比，國資對社保的支撑力度遠遠不够。
尤其是進入“十五五”之後，中國的老齡化進一步加快，社保壓力繼續加大。目前，中國企業退休職工基本養老金年支出額就達到六七萬億元；而農村居民養老金水平非常低，人均每月衹有兩百多元，存在極大的資金缺口。在“十五五”期間，顯著提高農村居民的養老金水平，不但有道義方面的需要，也有提高相應群體消費水平、擴大內需以實現經濟新平衡和協調發展的需要。但這個巨大的資金缺口應該如何填補？國資支撑是一個極為重要的政策選擇。目前中國非金融國企的國有淨資產超過100萬億元，國有金融機構的國有淨資產超過30萬億元。中國完全可以將這些國有淨資產的一部分直接用於支撑社保，特別是直接用於提高農村居民的養老金水平。具體方式，可以是將更多國有股份劃撥到社保基金并設立專門賬戶，也可以考慮設立專門的國家財富基金或儲備基金。一些歐洲國家，就將資源性或壟斷性國企的股份，或者這些企業的分紅，劃入財富基金或儲備基金，用於社保支出和其他重要的民生開支。
推進這方面的工作，“十五五”期間應該致力於改進國有資本經營預算。國資經營預算在本世紀頭十年就開始實行，但在拓展預算項目、提高預算層次方面一直采取過於謹慎的態度，從而導致預算規模非常小，預算支出非常單調。根據國資委公布的數據，在2013年至2024年間，中央企業上交國有資本收益為1.28萬億元，平均每年僅為1000億元，而中央企業每年的利潤總額已從1.3萬億元升至2.6萬億元。下一步，不但可將更高比例的利潤通過國資經營預算轉移到社保部門，而且可以考慮出售一些國有股份。的確，許多重要的國企可以仍然保持國有控股，但即使如此也仍存在降低國有股比重的巨大空間。而且，國資經營預算應該盡力打破內循環，不能認為國資經營預算的支出應該主要用於國企的重組和發展，國家應該力促國企通過并購市場和金融市場來實現資產重組和資本金補充。如果能够推進這些工作，國資經營預算的規模將可以顯著擴大，國資經營預算的支出將可以更好地支撑社保的優化和強化。
“十五五”期間，國企發展改革還有一個著力點，就是在上述改革的基礎上，繼續實行國企的股東結構優化。不管是擴大向社保劃撥國有股的規模，還是設立新的財富基金或儲備基金，或者是出售一部分國有股份，都將引入新股東，并且引入更具約束力的分紅機制。這些都可能為改善公司治理提供基礎。
同時，還應該繼續推進混合所有制改革。十八屆三中全會就提出要積極發展混合所有制，并特別提到允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟，還提到鼓勵非公有制企業參與國企改革、鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業。中共總書記習近平在十八屆三中全會關於《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出：全會決定堅持和發展黨的十五大以來有關論述，提出要積極發展混合所有制經濟，強調國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利於國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力；這是新形勢下堅持公有制主體地位，增強國有經濟活力、控制力、影響力的一個有效途徑和必然選擇。
2020年頒發的《中共中央 國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，也提出積極穩妥推進國有企業混合所有制改革；在深入開展重點領域混合所有制改革試點基礎上，按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率要求，推進混合所有制改革，規範有序發展混合所有制經濟；對充分競爭領域的國家出資企業和國有資本運營公司出資企業，探索將部分國有股權轉化為優先股，強化國有資本收益功能；支持符合條件的混合所有制企業建立骨幹員工持股、上市公司股權激勵、科技型企業股權和分紅激勵等中長期激勵機制。但在近幾年的實際工作中，混合所有制改革似乎冷淡下來，同時還出現更多的反向混改情形，即國有企業將純民營企業改造為國有控股的混合所有制企業。
既然混合所有制改革是中央的重要部署，并且有利於國企轉換經營機制、改善公司治理、增強市場活力，那麼“十五五”期間仍應推行下去。實際上，經過2020-2022年的國企改革三年行動方案之後，解決國企辦社會和其他歷史遺留問題的工作已全面掃尾，僵屍企業處置和特困企業治理任務基本完成，幾乎所有國企都完成了公司制改革，并實現了董事會應建盡建，這些都為繼續推進混改提供了更好基礎。在此基礎上，可以在一般競爭性領域國企引入更大比例的非國有股，并重構董事會、推動管理層的契約化管理和市場化薪酬的實施。特別是在新領域新賽道，譬如人工智能、芯片、儲能、生物工程、先進製造等領域，要支持國企推行力度較大的混改，并與核心員工的激勵機制改革結合在一起；還可大力引入社會化風險資本，構建有利於企業上市的資本結構和治理結構，增強它們的技術引領能力、產業重塑能力和價值創造能力。
同時，應該優化董事會功能，并把董事會功能優化的重心，放在考核與薪酬委員會的建立和發揮作用上，讓考核和薪酬委員會根據本企業的行業特點、實際情況，制訂個性化和場景化的考核體系和薪酬制度。當然，也要加強對董事會及其薪酬委員會的監督，防止對管理層進行利益輸送和產生變相的利益交換。
此外，還要優化監管體制機制，特別是應該按照2020年頒發的《中共中央 國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》的精神，對混合所有制企業探索建立有別於國有獨資、全資公司的治理機制和監管制度，對國有資本不再絕對控股的混合所有制企業探索實施更加靈活高效的監管制度。衹有監管體制機制得到優化，混合所有制企業才能真正轉向現代公司治理，混合所有制改革才能真正顯現實效。
四、結語
國有企業的存在，并非中國獨有的現象。不過，擁有如此規模的國有經濟部門，中國在全球的確獨一無二。因此，國資國企如何深化改革和健康發展，不但涉及到中國社會主義市場經濟體制的完善和社會主義現代化強國的建設，也涉及到國際經貿關係中的一些敏感議題。可以預料，在“十五五”期間，對中國國資國企發展改革的關注和討論將會持續下去，并可能會在某些時候成為重大的政策議題。
應該深刻認識到，繼續深化國資國企改革，是一個歷史責任，也是時代要求。“十五五”時期，不但經濟增長承受著新的壓力，而且創新競爭更加激烈、協調發展更加重要。衹要采取實事求是的態度，本著市場化改革和高質量發展的精神，可以期待中國的國企發展改革在“十五五”期間會取得新進展。
（全文刊載於《中國評論》月刊2025年6月號，總第330期，P113-120） |
