中評社╱題：日台在南太地區的合作機制及其限度 作者：邱宇鵬（日本），東京大學訪問學者、華東師範大學政治與國際關係學院博士研究生；閻德學（上海），華東師範大學俄羅斯研究中心＼周邊合作與發展協同創新中心研究員、博士生導師
【摘要】隨著南太平洋地區戰略地位上升，日本和台灣在該地區的政策接近明顯增強。日本依託太平洋島國峰會、官方發展援助和能力建設機制經營南太，台灣則藉馬紹爾群島、帕勞、圖瓦盧等少數所謂“邦交國”維持駐地網絡和基層項目。在美國印太戰略和美日同盟框架支撐下，雙方圍繞全球合作暨訓練架構、農業技術團、醫療合作、氣候適應、媒體韌性和經濟安全等議題形成銜接。日本側重提供制度平臺、資金技術和國際背書，台灣則依靠駐地人員、基層經驗和項目執行能力進入具體場景。日台合作能在低敏感議題上持續推進，但受到一個中國原則、南太島國戰略自主、資源供給不足以及日台目標差異制約，難以轉化為公開、穩定、制度化的區域合作機制。
南太平洋地區兼具海上航線、海洋資源、氣候治理和國際表決價值，近年來戰略地位持續上升。長期以來，日本通過太平洋島國峰會、政府開發援助、防災合作及人文交流等渠道發展與南太各國關係。受印太相關議程推進、中國與南太島國合作穩步發展、美國及其盟友加大區域佈局等因素影響，日本正逐步將南太納入保障航道與資源安全、參與區域規則制定、配合美日同盟部署的戰略框架。
在此背景下，台灣因素被納入日本及美日同盟的南太政策考量。日本的制度平臺、資金技術優勢與台灣在少數所謂“邦交國”維持的基層項目網絡形成一定互補。雙方主要依託農林技術、公共衛生、氣候防災、經濟安全等低敏感度議題，通過美日同盟機制、全球合作暨訓練架構等平臺及具體項目形成銜接。
一、日台南太合作的場域生成
近年來，隨著“自由開放的印太”構想推進、中國與南太島國合作不斷深化、美國及其盟友重新強化對太平洋島國的投入，南太地區逐漸被賦予海上通道安全、資源供應鏈、區域規則塑造和對華競爭等戰略意義。①日本對南太政策也隨之調整，在延續氣候變化、環境保護、基礎設施建設和能力建設等低敏感議題的同時，逐步將海洋安全、港口機場訪問、通信基礎設施、經濟安全和地區規則納入政策議程。②2024年第十屆太平洋島國峰會及後續防務交流安排表明，日本對南太的介入已呈現發展合作、安全介入和規則塑造並行推進的趨勢。
但日本在南太地區也存在明顯短板。日本擁有資金、技術、制度平臺和國際組織資源，JICA等機構擅長基礎設施建設、制度設計、人員培訓和中長期發展規劃，但日本在南太島國基層社會中的長期駐點能力相對有限。農業推廣、社區醫療、地方公共衛生和小規模技術輔導等領域，需要持續人員在場和細密社會網絡，單靠政府間援助和高層機制難以覆蓋。相比之下，台灣雖然受主權身份和外交空間限制，但在馬紹爾群島、帕勞、圖瓦盧等少數所謂“邦交國”長期維持技術團、醫療合作和基層項目網絡，在農業技術、公共衛生、小規模基礎設施和社區服務方面積纍了一定執行經驗。由此，日本的制度平臺和台灣的基層網絡在南太地區形成了互補空間。
台灣方面也有推動南太合作的現實壓力。隨著一個中國原則在國際社會進一步鞏固，台灣在南太地區的所謂“邦交”基礎持續收縮，目前僅剩馬紹爾群島、帕勞和圖瓦盧三個支點。與此同時，台灣在太平洋島國論壇等地區機制中的活動空間也受到限制，難以通過正式身份參與區域事務。在這種情況下，台灣更需要藉助醫療服務、農業技術、氣候適應和信息治理等低敏感議題維持存在感。對台灣而言，南太也是藉助美日力量維持對外參與的重要空間。
南太地區之所以適合成為日台合作場域，還在於當地國家的發展需求與日台可提供的項目類型存在交集。南太島國普遍面臨氣候變化、公共衛生能力不足、農業生產脆弱、基礎設施薄弱和數字連接能力有限等問題。這些問題具有較強的發展合作屬性，政治敏感度相對較低，容易被納入能力建設、韌性建設和民生改善框架。日本可以提供資金、設備、制度規劃和多邊平臺，台灣則可以提供農業技術團、合作醫院、基層培訓和小規模項目執行。雙方在氣候適應、醫療衛生、農業推廣、信息韌性和經濟安全等領域由此具備合作接口。
美日同盟網絡化和小多邊機制擴展，則為日台在南太開展互動提供了制度通道。近年來，美國強調同盟體系的網絡化運作，推動日本、澳大利亞、新西蘭等夥伴在太平洋島國事務中加強協調。“全球合作暨訓練架構”(GCTF)等機制為台灣參與第三方合作提供了低敏感度平臺，使其能夠以公共衛生、防災減災、網絡安全、媒體韌性和經濟安全等議題進入南太地區。日本加入GCTF後，台灣的功能性參與被進一步置入美日及其夥伴網絡之中，相關合作也從台灣本島培訓逐漸向海外研討、地區能力建設和具體項目對接延伸。
因此，南太成為日台合作場域，是日本政策戰略化、台灣外部空間收縮、島國發展需求和美日同盟平臺擴展共同作用的結果。由此形成的日台合作具有明顯的間接性和工具性，更多表現為平臺嵌入、項目銜接和人員網絡交疊，難以發展為公開、正式、對等的政府間合作。
二、日台南太合作的戰略動因
日本與台灣在南太地區的合作，建立在雙方利益需求的部分重合之上。日本關注南太地區的海上通道、資源供應、地區規則和對華競爭效果，台灣則關注所謂“邦交”維繫、國際可見度和低敏感議題中的參與空間。二者目標並不完全一致，但在氣候治理、醫療農業、信息韌性和經濟安全等領域存在相互借力的空間。日本需要台灣在部分島國長期積纍的駐地人員、農業醫療技術和基層網絡，台灣則需要藉助日本及美日同盟的制度平臺、資金資源和國際背書，減輕自身身份受限帶來的參與障礙。日台南太合作由此帶有明顯工具性。
從日本方面看，其推動對台南太合作主要有三重考慮。第一，日本意圖將涉台政策外溢至南太，以構建對華的地緣制衡。從區域安全結構來看，日本近年來的涉台動向與其在南太的戰略佈局具有內在的邏輯一致性。日本國內保守派頻繁炒作‘台灣有事即日本有事’的安全敘事，試圖將台灣問題轉化為牽制中國的地緣籌碼。在南太地區，受限於官方發展援助（ODA）規模的縮減，日本單方面難以對沖中國與南太島國之間不斷深化的南南合作。因此，台灣被日本視為南太佈局中的借力對象。台灣在農林漁業、公共衛生等領域具備一定基層操作經驗，能夠彌補日本項目下沉能力不足的問題。將台灣納入雙邊或多邊合作項目，有助於日本藉助台灣技術團和非政府組織進入基層社區，形成官方提供平臺與資源、台灣側負責具體執行的分工。
第二，出於對海上通道與資源供應鏈的安全焦慮，日本亟須鞏固其經濟安全。南太地區在日本經濟安全框架中具有重要地位。作為資源高度依賴進口的國家，日本的能源供應與對外貿易依賴海上航線暢通。該地區不僅是連接大洋洲與美洲的航運樞紐，也是日本重要的能源與初級產品供給方。自2014年起，巴布亞新幾內亞成為日本液化天然氣（LNG）的重要來源，目前約占其總進口量的5.3%。③此外，南太的鰹魚、金槍魚等漁業資源也直接關乎日本的糧食安全。日本戰略界擔憂，若中國在該地區的基礎設施（如港口、通信）合作持續推進，可能會改變區域地緣經濟格局，進而觸及日本的貿易生命線。因此，日本在加大自身投入的同時，也傾向於藉助台灣在綠色港口、氣候適應、小型基礎設施和技術服務方面的項目經驗，形成對中國基礎設施與數字連接合作的替代性敘事。
第三，日本希望藉台灣參與強化其區域規則塑造能力。冷戰結束後，日本長期通過“自由開放的印太”、太平洋島國峰會以及官方發展援助等政策工具，提升其在南太地區的議程設置能力。近年來，日本藉PALM機制持續推動“基於規則的國際秩序”、海洋安全、所謂反對脅迫和能力建設等表述進入南太合作議程，意圖在區域規範制定中擴大自身影響。台灣在這一過程中被納入日本及美日同盟的價值敘事之中，被包裝為公共衛生、農業技術、數字治理和媒體韌性領域的經驗提供者。通過引入台灣參與低敏感議題，日本既可豐富南太合作的執行資源，也可將台灣塑造為符合其制度標準和價值敘事的治理樣本，配合其在南太推廣規則標準、強化同盟陣營影響力的政策目標。
在外部空間持續受限的情況下，台灣當局推動對日南太合作，主要有三方面考慮。第一，試圖藉助美日平臺拓寬實質性國際空間。面對一個中國格局不斷鞏固，台當局在維繫南太地區所謂“邦交”時面臨結構性困境。傳統直接經濟援助的邊際效應遞減，促使其將自身嵌入美日主導的印太戰略框架。通過在非傳統安全、氣候韌性和全球挑戰等低政治敏感度議題上與日本開展合作，台灣試圖以功能性參與方式規避主權身份限制，在多邊機制和區域網絡中維持存在感。
第二，借力美日等國的多邊外交與經濟資源，彌補自身在維持區域雙邊關係中的資源劣勢。台灣目前在南太地區的三個所謂“邦交國”——馬紹爾群島、帕勞和圖瓦盧，是其在該區域推行對外政策的重要支點。然而，受限於自身的財政與技術體量，台灣難以單獨滿足這些國家在氣候變化應對、經濟復蘇及民生改善等方面的龐大發展需求。因此，其策略逐漸從傳統的雙邊援助轉向與美、日、澳等國對接的“共同開發模式”。台灣參與圖瓦盧的海岸保護項目（TCAP）、在帕勞部署太陽能研究遊艇，以及設立“公正轉型基金”等，均是在順應美日等國“綠色轉型”倡議背景下展開的。藉助日本在資金、技術和多邊組織中的優勢，台灣試圖鞏固其在該區域的政治聯繫。
第三，配合西方陣營構建基於特定價值觀的認知敘事。台灣當局近年日益重視認知領域的話語權建構，試圖通過強調自身面臨的外部安全壓力與所謂的信息干預，在國際舞臺上博取南太國家的政治共鳴。在具體實踐中，台灣與日本等國密切配合，在南太地區頻繁舉辦以“媒體韌性”“網絡安全”及防範虛假信息為主題的培訓與交流活動。這些舉措表面上定位於提升南太島國應對公共危機的能力，實質上也服務於特定地緣政治敘事的擴散，並試圖在區域信息治理和技術合作中削弱中國大陸影響。
三、日台南太合作的主要方式與重點領域
在美國等外部力量支持下，日台南太合作逐漸由非官方交流轉向多領域項目銜接。為規避主權身份限制，雙方主要藉助多邊功能性平臺和非傳統安全議題進入當地，在實踐層面呈現出平臺嵌入、議題切入和項目掛鉤的特徵。
（一）推動“全球合作暨訓練架構”（GCTF）多邊框架向南太延伸
“全球合作暨訓練架構”（GCTF）是當前美日台在南太及更廣區域開展政策協同的重要平臺。該機制由美台於2015年發起，其實質是試圖繞開正式國際組織，為台灣拓展在公共衛生、防災減災與網絡安全等非傳統安全領域的“國際空間”。隨著大國博弈加劇，GCTF的陣營化工具屬性日益凸顯。2019年日本的正式加入，標誌著美日台在該框架下的合作實現機制化升級。為進一步擴大該機制的國際影響力和話語權，澳大利亞、加拿大和英國也相繼被拉入其中。
近年來，GCTF的活動重心與資源投入顯著向太平洋島國傾斜，並衍生出“海外加盟模式”。這一模式突破了早期局限於台灣本島的地理限制，將議題網絡直接拓展至南太島國及具有區域輻射力的周邊國家，在當地開展針對太平洋特定議題的政策對接。GCTF擬於2026年在新西蘭奧克蘭舉辦“太平洋災害響應研討會”。該活動若落地，將匯聚美台等方的防災事務人員，更試圖將36名太平洋島國論壇（PIF）成員國的災害管理官員納入參與名單。其意圖在於藉助奧克蘭的區位優勢，將台灣防災經驗包裝為多邊合作資源，並向未與台灣建立官方關係的南太島國進行政策觸達。
此外，GCTF的議題設置正逐步向具有高度戰略敏感性的經濟安全領域延伸。2026年6月，該機制計劃在台灣的所謂“邦交國”帕勞舉辦關於“強化經濟安全與韌性”的研討會。該會議以探討外資審查機制與金融系統漏洞為名，實則具有明確的地緣指向性。其活動文件指出，研討會旨在評估“外部行為體的不良經濟活動”對帕勞穩定的潛在破壞。此舉意在向受邀的南太島國政府官員與社會領袖輸出美日同盟主導的安全敘事，試圖從規範與制度層面設置壁壘，以增加中國企業在南太地區開展投資與基礎設施互聯互通合作的阻力。④藉由GCTF這一具有低政治敏感度外觀的平臺，日本的區域地緣戰略與台灣的技術資源輸出實現了高度的機制化嵌套。
除了傳統與非傳統安全議題，該機制還嘗試引入社會文化議題。2025年4月，GCTF在加拿大渥太華舉辦“印太地區原住民的繁榮”研討會，將日、台、澳、新等地的原住民合作議題與經濟賦權、語言復興相掛鉤，試圖拓展台灣與太平洋島國之間的文化連接，進一步構築具有排他性的身份認同與文化敘事防線。⑤
|
