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| 表1：台菲主要經濟與功能合作領域及戰略含義 |
中評社╱題：“近年來台灣對菲關係佈局的戰略動因、政策與前景” 作者：馬博（南京），南京大學國際關係學院副教授、中國南海研究協同創新中心副主任；肖晨雪（南京），南京大學國際關係學院研究助理
【摘要】2024年以來，台灣當局以“總合外交”和“新南向政策+”(NSP+)為政策包裝，藉助菲律賓地緣位置、美菲同盟深化與小馬科斯政府對台接觸鬆綁，推進準官方接觸、走廊嵌合與非傳統安全合作。其戰略意圖並非單純擴大經貿，而在於通過經濟利益綁定、價值敘事建構與灰區功能合作，強化台灣在第一島鏈與印太安全體系中的戰略嵌入。菲律賓方面基於台海風險外溢、僑民安全、美菲同盟牽引和南海博弈需要，有限擴大對台關係，但其“一個中國政策”、國內政治週期與中菲關係成本仍構成制度天花板。未來台菲關係可能在非正式框架內持續功能擴張，並通過“台海—南海”聯動增加中國周邊安全治理壓力。中國應在維護中菲關係大局基礎上，分層管控台菲灰區合作，強化中菲利益再綁定與國際法理敘事反制，防止其對一個中國共識的漸進侵蝕。
引言
當前，印太地區戰略競爭格局的加速演進與美菲同盟機制深化，正在深刻影響台灣海峽及周邊地區的安全態勢。近年來，台灣“邦交國”數量降至低位，國際政治空間持續收窄；但與此同時，菲律賓的對台政策取向出現顯著轉變：小馬科斯政府於2023年將“台海衝突風險”明確列入菲《2023—2028國家安全政策》，頒佈第82號通函（MC 82）對延續近40年的官員對台接觸限制鬆綁，美日菲三方推動建設的“呂宋經濟走廊”為與台對接佈局預留了制度入口。在此背景下，台灣當局迅速把握上述戰略窗口，針對菲律賓推出了一系列政策加以配合。
在政治與外交層面，台灣在第82號通函頒佈後推動投資貿易考察團訪菲，宣佈延長對菲律賓公民的免簽待遇，並宣佈將在菲律賓設立首個官方跨國勞動力延攬中心，目標於2026年第一季度投入運作；在經濟與產業層面，台灣當局在2025年“玉山論壇”上正式啟動“新南向政策+”(NSP+)倡議，台灣行政部門成立“台菲專案小組”，推動台灣“大南方新矽谷”連結菲律賓北呂宋島，並藉助台灣“國際經濟合作協會”（“國經協”）與美台商業協會合作備忘錄，以“第三地合作”模式嵌入美日菲“呂宋經濟走廊”框架；在安全與信息層面，台菲以非傳統安全合作為名，在特種搜救演練、山崩災害研究、漁業事務執法合作等領域構建功能性協作平臺，並以菲律賓“透明策略”為參照推進國際信息敘事競爭。
這一系列舉措釋放出明確信號：台灣當局將菲律賓納入以“制度鬆綁—經濟嵌合—安全捆綁”為內在邏輯的複合戰略佈局，意圖將經濟利益綁定轉化為安全議題上的戰略協同，強化台灣在印太安全體系中的結構性嵌入。與既有研究主要從菲律賓涉台政策變化或中菲關係角度展開不同，〔1〕本文以台對菲關係佈局為核心，系統梳理2024年5月以來台菲政治、經濟與安全互動的政策事實，解析台灣當局與菲律賓各自的戰略邏輯及其相互強化機制，並結合“一個中國政策”底線約束、美菲同盟機制演進、菲律賓國內政治週期與“台海—南海”聯動效應四重結構性力量，研判台菲關係發展前景，進而提出中國的應對之策。
一、近年台灣對菲關係佈局的三維展開
自2024年5月以來,台灣當局把握菲律賓對台政策鬆綁的窗口期,系統推進政治、經濟、安全三個維度的關係佈局。三者相互支撐、層層遞進:政治層面的準官方接觸制度化,為經濟合作鋪設了制度通道;經濟層面的走廊嵌合與產業鏈綁定,為安全議題協同奠定了利益基礎;安全層面的灰區功能合作,又反過來為政治與經濟互動注入戰略深度。三者協同,共同構成台灣當局將台菲關係由非邦交往來推向戰略性嵌入的整體佈局。
(一)政治：準官方接觸的制度鬆綁
近年來，在小馬科斯政府逐步調整對台接觸邊界的政策窗口下，台灣當局推動雙方實質往來，以制度上的漸進鬆綁為主線，逐步擴大雙方準官方接觸。
2024年台灣地區領導人選舉結果出爐後，菲總統小馬科斯在社交平臺以“總統”稱謂公開祝賀賴清德當選。雖然此後菲外交部發表聲明表示菲律賓堅持“一個中國政策”，強調上述事件僅為祝賀，但這一政治信號鮮明的舉動可作為觀察小馬科斯政府涉台表態變化的重要節點。〔2〕2025年4月14日簽署、4月15日公佈的第82號通函(Memorandum Circular No. 82, s. 2025)由菲政府行政秘書盧卡斯·P·貝爾薩敏（Lucas P. Bersamin）簽發，對1987年第313號行政命令(Executive Order No. 313, s. 1987)進行進一步規定，放寬除總統、副總統、外交部長和國防部長之外的其他官員赴台與接觸台灣官員的限制，允許其赴台從事經濟、貿易和投資活動，但仍保留對簽署協議、備忘錄的外交部審批限制。〔3〕這一制度調整在堅守“一個中國政策”表態的同時，實質性擴大了對台接觸空間。台灣外事部門公開表示歡迎，將其定性為促進雙方經濟、貿易和投資關係的積極舉措，並以“民主夥伴”等價值連結話語描述台菲關係。〔4〕在制度鬆綁的窗口期，台灣推動了一系列實質性接觸。2025年8月25日至30日，台灣投資貿易考察團訪問菲律賓，由農業部門“政務次長”黃昭欽、台灣“國際經濟合作協會”理事長呂桔誠等率團，該團出行由台外事部門負責人林佳龍統籌協調，旨在促進雙方在經貿與戰略夥伴關係方面的實質互動。〔5〕
在次官方接觸渠道層面，台灣持續以領務便利化提升實質關係。2025年6月13日，林佳龍在菲律賓國慶酒會中代表台灣宣佈將再次延長對菲律賓國民的免簽待遇，台外事部門於6月14日正式公告，自2025年8月1日至2026年7月31日續行對菲14天免簽試辦。其後，菲律賓亦宣佈自2025年7月1日起給予台灣護照持有人14天免簽待遇。〔6〕勞務方面，台灣行政部門於2025年10月30日通過“跨國勞動力精進方案”，計劃最快將於2026年第一季度在菲律賓設立首個官方跨國勞動力延攬中心，用於直接對接台灣企業與菲律賓勞工，強化兩地的人員往來與制度紐帶。〔7〕
由此可見，近年來台菲政治關係的變化並非表現為正式外交突破，而主要體現為準官方接觸常態化、經貿名義下政治互動制度化，以及人員往來渠道政策化。
(二)經濟：NSP+框架下的走廊嵌合
台灣當局在2025年“玉山論壇”上正式提出“新南向政策+”(NSP+)倡議，強調台灣將推動“包容、韌性與繁榮的印太地區”，並希望“提升台灣在印太地區與新世界的領導力”。〔8〕作為NSP+的重點推進對象，菲律賓在台灣對東南亞經貿佈局中被多次置於重點議程。從公開統計與相關報道看，台灣長期位居菲律賓主要貿易夥伴之列，在台菲律賓勞工保持一定規模，台灣企業亦在菲律賓電子製造、服務業和部分基礎設施相關領域保持佈局。〔9〕
2025年8月台灣經貿團訪菲期間，台方明確表示將通過“台菲經濟走廊”計劃對接美日菲“呂宋經濟走廊”佈局，並在國經協與美台商業協會5月簽署的合作備忘錄基礎上，台美共同組團訪菲推動“第三地合作”契機，拓展台灣外交空間。〔10〕“呂宋經濟走廊”是2024年4月美日菲三方推動的基礎設施、產業鏈與供應鏈開發佈局，三方將加快鐵路、港口現代化、清潔能源、半導體供應鏈及農業綜合企業等項目的協調投資。〔11〕台灣“行政院經濟外交工作小組”成立“台菲專案小組”，統整各部會資源，推動台灣“大南方新矽谷”連結菲律賓北呂宋島，強化台菲在港務、航運、新能源與半導體產業的合作鏈結，與“呂宋經濟走廊”等區域合作佈局形成政策銜接。〔12〕
2025年10月1日，第九屆台菲產業合作峰會在馬尼拉舉行，台灣電機電子工業同業公會與菲律賓半導體與電子工業協會簽署備忘錄，推動綠色製造和可持續供應鏈合作。會議還另行簽署兩份備忘錄，涉及綠色製造、冷鏈技術及學術合作領域，標誌著台菲在上述領域合作的進一步深化。〔13〕
上述經濟互動的政策意涵在於，台灣正在將對菲經濟關係從一般貿易往來推向產業鏈嵌合與供應鏈政治化的戰略佈局，其核心目標是通過經濟利益深度關聯強化菲律賓在台海議題上的利益關聯度。
(三)安全：灰區合作與輿論協同
由於無法建立正式軍事同盟，台菲安全互動主要以非傳統安全合作形式在“灰區”框架內推進。在非傳統安全領域，雙方積極推進災害應對與救援技術合作。2024年9月8日至21日，台灣消防署舉行“台菲特種搜救研習營”，菲律賓消防局副署長率49人特種搜救隊赴台，與台灣消防界交流救援技術。〔14〕此類合作通過聯合演練、技術交流和培訓計劃展開，政治敏感度較低，屬功能性合作。海事功能性合作層面，2024年5月台灣“農業部水保署”與菲律賓科技部火山地震局簽署山崩與土石流災害研究合作備忘錄，進一步拓展了雙方在非傳統安全領域的制度合作。〔15〕台菲2015年簽署的漁業事務執法合作協定持續運作，2025年7月30日在台北舉行了第7次技術工作小組會議，為雙邊海事功能性合作提供了有據可查的制度平臺。〔16〕
在輿論操作層面，台灣民間安全社群與部分學者開始關注菲律賓以影像公開和媒體動員應對“灰色地帶行動”的“透明策略”經驗。美國之音2024年8月9日報道，台灣民防組織“壯闊台灣聯盟”於2024年8月8日在台北舉辦專題論壇，邀請美國斯坦福大學“戈耳狄俄斯之結”國安創新中心“海洋之光”計劃主任雷·鮑威爾，分享菲律賓以“透明策略”應對中國海警行動的經驗，並由該聯盟發起人吳怡農等就如何在台海方向參照菲方做法進行討論。〔17〕相關動向目前仍停留在民間社群與美方智庫交流層面，尚未上升為台灣當局層面的系統性政策，但可以表明菲律賓“透明策略”的操作模板已進入台灣對外信息操作的參照視野。
［表1：台菲主要經濟與功能合作領域及戰略含義］
台菲安全互動至今未走向正式軍事合作。但藉助非傳統安全合作之名，雙方在海事執法、危機應對和輿論經驗借鑒層面積纍的功能性協作能力，可在危機情境下產生重要作用。
二、台菲關係升溫的雙向戰略動因
台菲關係近年來的持續升溫，其背後是台灣與菲律賓兩個主體各自戰略邏輯的相互契合。台灣的三重戰略動機與菲律賓涉台政策的三重轉變在政策層面形成戰略共鳴，構成台菲關係快速深化的雙向動因。
(一)台灣當局的三重戰略動機
在小馬科斯政府提供的政策窗口下，台灣當局以三重戰略目標推進對菲關係深化：外交突圍拓展正式外交壓縮下的政治空間，屬表層目標；安全嵌入鞏固台灣在第一島鏈體系中的結構性位置，屬深層目標；國際敘事則為前兩者提供合法性話語支撐，屬貫穿性手段。
1.外交突圍：非邦交國關係實質升級的“標杆”探索
近年來，台灣所謂“邦交國”已降至低位，正式外交空間持續壓縮。台灣當局亟須在非邦交國中探索關係升級的可操作路徑，以實質性合作成果彌補正式外交的缺失。菲律賓因地理毗鄰、人員紐帶深厚且小馬科斯政府政策取向明顯，成為台灣推動此類升級的重點。〔18〕台灣當局通過免簽便利化、設置直接招聘勞工中心、經貿代表團訪問等系列操作，在無正式外交承認的前提下提升雙邊關係層級，力圖將台菲關係打造為“總合外交”模式標杆，為與其他非邦交國關係升級探索可複製路徑。
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