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| 表1：第118屆國會對華新能源競爭提案 |
中評社╱題：“美對華競爭從‘虛招’到‘實策’：以新能源領域國會提案爲例” 作者：李中愷（澳門），澳門科技大學社會和文化研究所博士研究生；陳平（澳門），通訊作者、澳門科技大學社會和文化研究所助理教授
【摘要】本文以“注定失敗的提案”為理論視角，討論了拜登政府時期美國對華新能源領域的國會提案。研究發現，此類提案本質上是弱分立政府下共和黨的政治信息傳遞策略，整體呈現由共和黨發起、對華態度強硬、最終未能成法的特徵。在涉華新能源領域提出“注定失敗的提案”的議員動機源於選區利益與利益集團政治回報。相較之下，特朗普第二任期的完全執政狀態下，同類提案激增，預示著美國對華新能源的脫鉤傾向，正從政治訊號（虛招）轉向政策實踐（實策）的趨勢。中國應鞏固新能源產業鏈優勢、加速國際市場多元化布局、以綠色發展話語破解中國威脅論敘事，並用好戰略溝通與經貿協商機制引導美方妥善處理相關分歧。
美國政府開始對華展開競爭始於小布什政府，此前美國政府的對華戰略一直圍繞著“接觸”一詞，主張將中國融入其主導的國際體系。①美國政府的對華競爭手段是多樣的，最容易被關注到的是美國國會通過的法律、美國總統實施的行政手段以及美國政府頒布的戰略文件，上述可以被稱為美國對華競爭的“實策”。但是，在關注美國對華競爭“實策”的同時，卻不能忽略美國國會在不同時期的大量提案。據統計，每屆國會提案平均可達15,000至20,000個，其中成為法律的提案數量平均僅為約400至600個，成法率約為4%至6%。②對於美國國內層面而言，國會提案的引入具有政治信息傳遞的作用，因為其體現了議員的政治訴求與態度；即使提案未能通過成為法律，但其仍會在社會層面帶來輿論影響。
在這些沒能成為法律的提案中，有一類提案被稱為“注定失敗的提案”（Dead-on-Arrival Bills）。注定失敗的提案被認為是一種更為獨特的政治信息傳遞策略，因為這些提案均由多數黨的多個議員集體發起，並且貫穿整體的立法過程。③其有三種特徵：（1）在當前執政的政府下，該提案不可能成為法律；（2）即使該提案與其他提案綁定，也不可能成為法律；（3）政策制定者與觀察者都非常清楚這項提案會失敗。因此，某些實際上反映了美國政府深層意圖的“注定失敗的提案”，可以稱為美國對華競爭的“虛招”。
在當今全球能源轉型的大背景下，新能源已然成爲中美競爭的重要領域。截至2025年9月，全球新能源汽車銷量1,501.6萬輛，其中中國的銷量為947.1萬輛，約佔全球市場份額的63.1%；作為新能源汽車核心部件的動力電池，以寧德時代為首的諸多中國企業總計已佔據了約全球市場份額的68.2%。④面對中國新能源的發展，美國自第一屆特朗普政府起便通過諸多“實策”比如行政命令提高關稅與中國展開競爭。在拜登政府期間，美國第117屆國會通過了《通貨膨脹削減法案》以及《維吾爾強迫勞動預防法》兩項法律。其中《通貨膨脹削減法案》規定如果進口至美國的新能源汽車電池中的關鍵礦物在2024年12月31日後被包含中國在內的外國關注實體所提取、加工或回收，或電池元件在2023年12月31日後被外國關注實體所製造或組裝，則該車輛將無法獲得稅收抵免。《維吾爾強迫勞動預防法》規定若進口商無法提供明確且有說服力的證據，則不可以進口來自新疆的服装、棉花、西红柿和用於光伏領域的多晶硅等產品。
但是，目前美國政府在新能源領域的對華競爭戰略上有諸多矛盾之處。一方面，在第二屆特朗普政府的第119屆國會已有提案旨在廢除《通貨膨脹削減法案》這一“實策”。黨派輪替導致了特朗普第二屆政府與拜登政府在新能源領域對華競爭政策上存在著較爲明顯的不連續性。另一方面，拜登政府執政期間的第118届美國國會提出的諸多具有針對性且極端的企圖與中國新能源不正當競爭的提案，比如《終止中國在美國電動汽車市場的主導地位法案2024》《與依賴外國對手電池脫鉤法案》以及《礦產安全法案2024》等均在國會換屆的機制下自動失效。拜登政府在對華的新能源敘事與政策的實施之間也存在著較爲嚴重的脫節問題。
習近平主席指出，“中國新能源產業在開放競爭中練就了真本事，代表的是先進產能，不僅豐富了全球供給，緩解了全球通脹壓力，也為全球應對氣候變化和綠色轉型作出巨大貢獻。”面對中美在新能源領域日益激烈的競爭關係，通過分析美國國會在不同時期的相關提案有利於探究美國對華競爭戰略的規律與實質。因此，本文旨在回答為什麼拜登政府執政期間的第118届美國國會出現了大量符合美國對華競爭敘事但最終卻沒能成法的提案、為什麼同樣由拜登政府執政的第117届美國國會卻鮮有這一現象、為什麼第二屆特朗普政府會做出與拜登政府所推行的“實策”較爲相悖的行為，而上述現象是否爲美國政府的“虛招”？
一、“注定失敗的提案”的內涵及其分析框架
“注定失敗的提案”的提出，是多數黨為了獲得“盟友利益集團”的“政治回報”，即多數黨並非為了達成實際的政策成果，而是為了獲得作為注定失敗的提案近端受眾的支持。具體而言，盟友利益集團特指那些與國會多數黨在政策立場上結盟的、有組織的影響力團體，其會根據議員在立法議程上的行動來決定提供何種獎勵。在此背景下，確定盟友利益集團有利於區分敵友，因為注定失敗的提案能夠清晰地展現議員在關鍵議題上的立場，因此利益集團可以識別並獎勵真正支持其立場的“盟友”，從而定向提供如競選獻金、選票動員等政治資源。
同時，注定失敗的提案也有利於推動黨派共識，因為即使提案無法最終成為法律，其在國會議程中被提出也能促使多數黨圍繞利益集團偏好的政策立場形成共識，並將其確立為黨派的正式議程或政治姿態。除此之外，鑒於國會議程空間的稀缺性，注定失敗的提案需要與可成為法律的提案競爭議程空間。儘管注定失敗的提案無法產生政策效用（即無法帶來實際政策變革），但因多數黨無需進行複雜的談判或妥協即可推進此類議案導致其決策成本相對較低。因此，為了獲得議程空間，注定失敗的提案必須產生足夠的政治回報以彌補其政策效用的缺失，從而產生超越可通過提案的總體價值。
對於多數黨而言，為了使注定失敗的提案產生超越可通過提案的總體價值，其必須為提案的提出者提供比可通過提案的更多政治層面所能獲得的非政策性、以選舉和政治聲譽為導向的利益，比如在利益集團的立法評分卡中獲得高分或者在競選廣告中獲得支持。對於美國國際層面，這些提案主要表達了眾議院或參議院的意見，雖然沒有成為公法，但其功能在於通過記錄表達立場傳達國會情緒以影響國內外感知。⑤
二、拜登政府時期對中國新能源領域注定失敗的提案的內容與立法進程
拜登政府時期尤其是第118屆國會對中國新能源領域注定失敗的提案可以分為新能源領域的上游關鍵礦物、中游產業製造以及下游對應市場（表1）。
［表1：第118屆國會對華新能源競爭提案］
《矿产安全法案2024》旨在建立一個名為“美國關鍵礦物儲備”的獨立非政府信託機構，通過該機構減少美國對外供應的脆弱性問題，以此對抗中國在全球關鍵礦物及材料供應鏈的主導地位。《關鍵礦物供應鏈重新調整法案2024》旨在通過對從中國等特定國家進口的電磁鐵、電池單元、電動存儲電池及光伏電池徵收關稅，以重整美國關鍵礦物供應鏈減少對中國的依賴。《反制中國對剛果民主共和國戰略金屬與礦物以及童工與強迫勞動剝削法案》《制止中國通過鈷礦開採剝削剛果兒童與成人強迫勞動法案》與《鈷供應鏈法案》均旨在提出中國精煉的鈷涉及剛果民主共和國童工或強迫勞動的政治敘事，除非進口商提供明確且令人信服的證據，否則將禁止進口含有在剛果民主共和國使用童工或強迫勞動開採、生產、冶煉或加工的金屬或礦物（特別是鈷、鋰及其衍生物）的貨物。
《與依賴外國對手電池脫鉤法案》旨在禁止美國國土安全部使用撥款資金採購特定實體生產的電池以減少對中國在新能源電池領域主導地位的依賴。該提案對“特定實體”的定義為：（1）特定中國電池企業；（2）任何根據《維吾爾強迫勞動預防法》相關條款列入清單的實體；（3）美國國防部認定為中國軍事公司的實體；（4）列入美國商務部實體清單的實體；（5）以及上述實體的子公司或繼任者。《保护美国先进製造业法案》旨在禁止由“不合格實體”生產的任何包括太陽能能源組件、風能能源組件、逆變器、合格電池組件以及適用關鍵礦物等在內的先進製造部件獲得稅收抵免。
《終止中國在美國電動汽車市場的主導地位法案》旨在排除組件或材料由“禁止外國實體”提取、加工、回收、製造或組裝的特定電動車輛獲得稅收抵免；以及驅動電池使用歸因於與禁止外國實體的任何許可、特許權、服務或類似協議的任何過程設計、製造或生產。《限制來自偷竊狂敵人的電動汽車支出法案2023》旨在將《國內稅收法》中30D(d)(7)中的“由相關外國實體製造或組裝”的清潔車輛稅收抵免範圍擴大至“外國實體以及其相關的國內與國外公司”，以限制美國新能源汽車製造使用中國相關產品。
三、注定失敗提案的共性特徵與政治功能分析
（一）民主黨與共和黨對華新能源競爭的立場
共和黨對中國的強硬態度一直比民主黨更為強烈，皮尤研究中心（Pew Research Center）的最新調查數據表明，58%的共和黨人將中國視為美國的威脅，而民主黨衹有28%。就兩黨的對華立場而言，其總是被各黨成員用於攻擊競爭者的“對華態度的軟弱”以此凸顯自身“對華態度的強硬”而為自身所在的黨派謀求立法議程、選舉、籌款等利益。民主黨與共和黨對美國自20世紀70年代以來所主張的“人類（尤其是美國人）應自願放棄傳統化石能源作為應對氣候變化”的議程則在拜登政府時期的分歧達到了頂峰。⑥
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