四、拜登政府時期中美綠色低碳合作的方向和領域
在國際合作中，一般來說，目標一致程度越高，行為者之間在合作時產生衝突和分歧的可能性越小，對風險收益的測算與利益分配也更明晰，同時還可以確定何種行為是背離行為，有利於進行監督。同時，與所謂高級政治方面的合作相比，綠色低碳合作由於更多表現為經濟和技術方面的合作，受益往往呈現出雙贏或共贏的局面，因此也容易產生合作意願。而從經濟學中的交易成本理論來看，作為世界前兩位的經濟體和大國，中美在資金、技術、人才、產業、發展、研究等方面都具有各自的優勢，在能源結構和經濟發展上的互補性和巨大經濟利益使中美在綠色合作領域具有較強的動機和能力進行合作。
中美綠色低碳合作依然具有很強的互補性。在全球化不斷深入，相互依賴不斷加深的態勢下，儘管中美關係在近年來出現波折，但作為亞太地區最重要的經濟體和大國，中美在經貿、投資等各領域聯繫依然緊密，雙邊貿易額一直維持在每年6000多億美元的龐大規模。在碳中和的目標下，綠色低碳發展蘊藏著巨大的發展機遇。中國將發展清潔能源作為促進綠色和可持續發展、培育新的經濟增長點和實現產業結構升級的重要途徑，在風能、太陽能等領域都已具備龐大產能，同時也是全球最重要的清潔能源市場。目前中國的綠色科技市場價值每年已達到5000億美元乃至萬億美元規模，在涉及風電、光伏發電領域也有不少技術處於領先地位。而美國在清潔能源相關技術、管理體制、相應法律法規建設、市場機制、商業模式開發和利用等各方面都具有不少領先優勢。在控制碳排放上，美國在清潔煤和潔淨油等方面掌握了相當數量的核心技術，在控制二氧化硫和懸浮顆粒物排放上也有豐富經驗。據估計，在同等消費量下，若中國采用與美國相同的清潔能源技術和能源消費結構，中國的碳排放總量將減少20%⑦。中國龐大的清潔能源市場和中美之間經濟技術上的互補性使雙方可以通過合作來實現更好的各自優勢資源配置，這對促進中美關係和經貿環境的健康穩定發展都具有積極意義。
在合作方向上，根據2021年9月初中美兩國元首電話溝通後的結果，中美將有望繼續以2014年的《中美氣候變化聯合聲明》作為參考和藍本，圍繞溫室氣體淨零排放、中美碳減排目標及核算、氣候資金支持等方面進行溝通和討論，并以2021年底在英國格拉斯哥召開的第26屆聯合國氣候大會為契機，在後疫情時代開展綠色低碳合作。在奧巴馬政府時期，中美曾以氫氟碳化合物減排作為重點合作領域，成為當時中美綠色低碳合作的突破點。在2021年11月中美發布的《中美關於在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》中，雙方表示要在相關法規框架與環境標準、推動清潔能源轉型的社會效益最大化、推動終端用戶行業脫碳和電氣化、加強發展綠色設計和可再生能源利用等循壞經濟，以及在碳捕捉、碳利用、碳封存等技術領域的合作，并確定以控制和減少甲烷排放作為重要的突破口，進而開啓新一輪的綠色低碳合作。同時，當前國際綠色低碳領域呈現出公共產品嚴重不足的問題，中美可嘗試共同合作，在綠色能源、綠色金融、綠色投資、綠色貿易、綠色產業等領域，以提供公共產品的方式，搭建各種平台和市場，優化各種綠色標準與認證體系，改善現有國際機制，為全球可持續發展共同做出大國貢獻。
在合作領域上，中美可在綠色能源、綠色交通、綠色建築、綠色金融、綠色投資、綠色產業等領域開展合作，使綠色合作成為中美關係中新的“壓艙石”和“穩定器”。中美可在綠色能源領域共同推動以可再生能源和新能源為主的能源綠色轉型，在綠色交通領域擴大在綠色基礎設施上的投資和建設，在綠色建築領域廣泛推廣節能建築和建築的節能改造，在綠色金融領域積極發展碳基金、碳市場、綠色債券、綠色保險等金融市場，在綠色貿易領域合作建立綠色貿易標準和認證體系、打造綠色貿易發展的平台，在綠色投資領域鼓勵節能環保、生態環境、綠色服務等產業的綠色投資，在綠色產業領域深入開展新能源汽車、綠色製造業、綠色工業等合作。
五、中美綠色低碳合作的障礙和風險
在碳中和目標下，中美綠色低碳合作具有廣泛的共識和利益基礎。不過，在當前中美關係複雜多變的大背景下，尤其是經歷了特朗普政府以來的一系列衝突和矛盾，不可忽視的是，中美在綠色低碳合作中還存在諸多的風險和障礙，這些將對未來的中美綠色低碳合作帶來一些不確定性。
首先是中美關係變化帶來的政治性戰略風險。從國際實力結構看，美國作為世界上占主導地位的國家，在國際格局中擁有一極的地位。從某種意義上說，目前的國際體系是一種準單極結構或曰“一超多強”的結構。儘管美國的霸權地位顯現出弱化趨勢，但這種弱化或“美國的衰落”不是絕對的而是相對的，即美國的絕對實力依然在上升，并且在未來至少20年內仍擁有超級大國地位⑧。但由於中國實力增長的速度快於美國，因此中美兩國之間的實力差距處在不斷縮小的過程中，并且中國的國際影響力在其他領域也在持續擴大。在此背景下，美國戰略界自奧巴馬政府後期開始逐步形成集體遏制中國的共識，認為中美競爭性大於合作性的聲調開始成為主流，并在特朗普政府時期不斷出現的各種衝突和矛盾中集中體現，對中美關係的大局產生延續至今的持續負面影響。在特朗普政府執政時期，中美雙邊能源對話機制和各種交流活動出現停滯甚至中斷，《中美能源和環境十年合作框架》等合作協定在到期後不再續簽或終止，中美聯合成立的中美清潔能源研究中心等機構也基本停止活動，一些合作項目也停止運營。
拜登政府上台後，儘管在對華的戰術上與特朗普相比有些差異，但在戰略上表現為基本延續特朗普的對華戰略，也有稱其為特朗普對華遏制戰略的2.0版本。美國國務卿布林肯在關於對華政策發言中曾表示，美國認為，“與中國的關係具有競爭性，但也需要在可能之處進行合作，并在必要時進行競爭。”在拜登政府發布的《臨時國家戰略安全報告》中，就將中國稱為能够在外交、軍事、經濟、技術等各領域與美國展開全面競爭的所謂“體系性大國”。美國國會還一致通過了《2021年戰略競爭法案》，目標直指中國。在亞太戰略上，拜登政府不僅繼承了特朗普時期提出的“印太戰略”，繼續強化美日印澳的“四國機制”，新組建美英澳三方安全夥伴關係（AUKUS），不斷拉攏亞太地區盟國和其他國家，試圖構建起遏制中國的亞太版“北約”。
氣候變化與清潔能源等領域的綠色低碳合作，誠然是中美關係中具有積極意義的合作領域。然而在中美競爭和博弈態勢日益上升的大背景下，綠色低碳合作作為中美關係中的一個次生領域，將不可避免地受到中美兩國關係大局的影響。當中美關係平穩發展時，兩國在綠色合作表現得較為順暢；而當兩國關係發展遭遇危機時，雙方在該領域的合作很難不被波及。中美雙方在有關綠色低碳合作領域還存在相互認知風險。美國的一些學者和企業界人士就依然認為中美在綠色低碳領域更多的是一種競爭性的零和博弈，中美雙方在戰略上的保證不足以判定在綠色低碳合作中一定會成為夥伴，而有可能是一種“競爭—合作”并存的競合關係。并且在中美綠色低碳合作中，美方或有意通過一些合作，達到以國際規則對中國實現規則鎖定的“規鎖”目標和效果。
其次是經貿領域風險。在奧巴馬政府時期，中美在綠色低碳合作中就已經在清潔能源經貿領域出現矛盾。在特朗普政府時期，由於貿易保護主義、經貿糾紛、技術出口管制等因素的影響，中美綠色低碳合作幾乎停擺。在國家政策積極扶持、企業大力發展等多方因素推動下，中國在綠色低碳產業尤其是清潔能源產業上取得巨大的發展，已成為全球最大的太陽能和風能設備生產國，清潔能源纍計裝機容量也都名列全球首位。以太陽能光伏為例，目前中國已成為全球光伏產業的龍頭，擁有全球最大的光伏產業鏈集群，是全球最大的光伏發電國，同時也是最大的光伏投資國和應用市場，在全球光伏企業前20名中占據16席，與光伏有關的多晶矽、矽片、電池、逆變器等主要產品的生產規模都已超過全球一半以上。奧巴馬政府時期，美國就已出現貿易保護主義抬頭趨勢，在與清潔能源有關的中美經貿領域不斷設限，如以“綠色崗位”為由增加光伏產品的“本土化采購”規定。美國衆議院在2009年通過的《清潔能源安全法案》中就要求在2012年以後對來自溫室氣體排放量高於美國的其他國家（主要指中國）進口產品徵收“碳關稅”，實質上是以環保為由進行變相的貿易保護主義，將其作為打壓中國的一種工具。美國企業界也一直對政府部門進行各種游說，要求實施產業保護，或提出對中國企業實施所謂反傾銷制裁。奧巴馬政府對中國的清潔能源產品和生產企業發起了諸如“301調查”、中國光伏產品“雙反調查”和反傾銷裁決等行動。特朗普政府時期，在“美國優先”的貿易保護主義大旗下，先後推動“201調查”和“301調查”，針對自中國進口的光伏產品徵收高額關稅。拜登政府上台後，在2021年6月就以所謂“涉嫌侵犯新疆少數民族人權”為由，將合盛矽業、新疆大全、東方希望、協鑫新能源這4家企業和新疆生產建設兵團列入制裁清單。隨著其力推“綠色新政”，在對華認知定位為戰略競爭的大背景下，未來勢必會在對華清潔能源產品和企業上繼續有所行動，如設置綠色投資和貿易壁壘等方式，或類似“制裁”手段，增加中美綠色貿易摩擦和綠色低碳產業競爭的風險。
最後是與綠色低碳合作相關的技術領域。在近年來的中美矛盾和衝突中，所謂“科技冷戰”和“技術脫鈎”的聲調也甚囂塵上，其中也包括綠色低碳合作的相關領域。在科技領域，美國長期對一些國家進行技術和產品管制。冷戰後美國加強了對高技術和所謂敏感物資的出口管制，在出口管制制度和適用標準上進行有選擇性的控制。美國政府規定，外國專家和研究人員在接觸敏感技術時必須申請“視同出口”許可證。在中美過去的清潔能源產品合作中，美國就規定相關高技術產品出口需要出口許可證，相關申請和審批機構重叠，手續複雜，且缺乏透明度。加上繁瑣的發貨檢查和對出口設備實際用途的驗證等增加了中國進口企業運營成本，迫使不少中國企業放棄或轉投其他國家和市場。即便是一些在華的美國公司也更傾向於獨資建廠，而不願意向中國企業轉讓其掌握的高新技術。另外雙方在有關技術合作與轉讓上的理念也有較大差異，中國主張以優惠條件優先安排技術轉讓，美國則更強調技術轉讓應該商業化，政府應少干預企業行為等。并且美方還擔心中國企業和科研機構在合作過程中侵犯其知識產權，使中美在綠色低碳領域的技術合作也出現不少障礙。這些因素的存在，都對未來中美綠色低碳合作帶來一些風險和問題。
六、結語
目前，中美關係正處於新的十字路口。在此重要關口，中美在氣候變化、清潔能源發展等綠色低碳領域進行合作，既有助於實現各自的減排目標，早日實現碳中和，也有助於加強中美經貿和技術領域的交流與合作，在一定程度上緩解或對衝雙方關係中的一些負面因素。不過，中美綠色低碳合作的進展在很大程度上受兩國關係大環境的影響。中美應加強合作，共同管控分歧，在互惠互利的基礎上，共同應對環境保護和氣候變化等挑戰，這既有助於兩國早日實現碳中和的目標，也有助於推動中美關係的健康發展。
【基金項目】國家社科基金一般項目《中國參與東亞非傳統安全治理中的區域公共產品供給研究》（項目編號：20BGJ019）。
注釋：
①REN21: Renewables 2021 Global Status Report，June 2021, https://www.ren21.net/wp-content/uploads/2019/05/GSR2021_Full_Report.pdf。
②IEA: Net Zero by 2050: A Roadmap for the Global Energy Sector, May 2021, https://iea.blob.core.windows.net/assets/4482cac7-edd6-4c03-b6a2-8e79792d16d9/NetZeroby2050-ARoadmapfortheGlobalEnergySector.pdf。
③[英]赫德利·布爾：《無政府社會——世界政治秩序研究》，張小明譯，北京：世界知識出版社2003年版，第236-237頁。
④[英]克里斯托弗·希爾：《變化中的對外政策政治》，唐小松、陳寒溪譯，上海：上海人民出版社，2007年版，第197頁。
⑤Melvin A. Conant, Fern R. Gold, The Geopolitics of Energy, Colorado: Westview Press, 1998, p.5.
⑥[美]亞歷山大·溫特：《國際政治的社會理論》，秦亞青譯，上海：上海人民出版社2008年版，第334頁。
⑦Elizabeth C. Economy, "The Great Leap Backward? The Costs of China's Environmental Crisis," Foreign Affairs, Vol.86, No.4, 2007, pp.38-59.
⑧閻學通：《權力中心轉移與國際體系轉變》，《當代亞太》，2012年第6期，第9頁。
（全文刊載於《中國評論》月刊2022年4月號，總第292期） |
