三、東南亞南海聲索國對漁業合作的立場
儘管我國與東南亞南海聲索國的漁業合作實踐已有20餘年，但漁業合作始終難以向爭議海域實質性邁進。事實上，東南亞南海聲索國在不同場合均贊同漁業合作，但在不同場合表述的“漁業合作”有不同的立場與內涵，主要體現在三個層面。
1、東盟機制層面有關漁業合作的立場
東盟從政治、經濟兩個方面支持在成員國間開展漁業合作。2009年2月，東盟通過《東盟綜合投資協定》(ACIA)，規定逐步放開漁業及相關服務業投資限制，加強制定負責任漁業行為守則。2009年4月東盟將發展海洋漁業置於非傳統安全合作議題之下，將漁業合作作為建設東盟政治安全共同體的要素之一。2011年2月東盟將海洋漁業視為東盟單一市場優先建設的十二個產業一體化領域之一。
此外，東盟在其系列機制平台年度會議中強調加強漁業合作的重要性，主要體現在幾個方面：一是維護糧食安全，強調漁業合作對確保糧食安全的意義，將糧食安全與可持續利用漁業資源的重要性聯繫起來；二是加強與海洋漁業相關領域的能力建設，包括航行安全、搜救、環保及科研、海上互聯互通等方面；三是改善漁民生計就業，鼓勵成員國為漁民提供激勵并擴大有報酬的就業；四是強調創造和平解決爭端的有利環境；五是合作打擊IUU捕撈，增強成員國打擊IUU捕魚能力；六是加強與域外國家之間的漁業合作，東盟與對話夥伴相關機制會議都表示了加強漁業合作的願望。
2、東盟及其與我國達成的有關南海文件成果反映的漁業合作立場
長期以來東盟有關南海合作文件和東盟成員國與我國的多邊南海合作文件并未把漁業列入合作範疇。1992年《東盟南海宣言》列出的合作領域不包括漁業合作，1999年11月東盟推出“南海行為準則”草案④，基本重複了《東盟南海宣言》有關合作的領域。《南海各方行為宣言》也幾乎原文照搬東盟版“南海行為準則”草案所列合作領域。此後，雖然東南亞聲索國與我國啓動了有關漁業合作，但東盟系列機制涉南海議題仍未提及漁業合作。《落實<南海各方行為宣言>指導方針》和《關於全面有效落實<南海各方行為宣言>的聯合聲明》列舉的有關各方可探討或開展的合作領域都與《南海各方行為宣言》無異。直到2017年11月，東盟與我國簽署的《未來十年南海海岸和海洋環保宣言（2017-2027）》首次在區域層面就爭議海域漁業合作達成相關共識。近年來“南海行為準則”磋商也為漁業合作提供了新的驅動，2017年4月，印尼總統佐科提出，海洋研究和漁業方面的聯合項目可能成為“南海行為準則”的基石⑤。可見，在這一過程中，東盟及其成員國與我國有關爭議海域合作共識內容長期未納入漁業。
3、東南亞南海聲索國表述的有關南海爭議海域漁業合作的立場與實踐
長期以來，東南亞聲索國在有關南海合作方面闡述過其立場，部分涉及漁業合作。2000年2月，菲律賓防長提出將南沙海域設為所有爭議方的共同漁場⑥；2011年7月，菲律賓提出在爭議海域設立生物多樣性保護區⑦。馬來西亞贊成南海共同開發，設想相關各方擱置“主權地位”進行共同開發，通過聯合勘探開發的方式解決海洋爭端⑧。越南則長期堅持先劃界再開發的立場⑨。印尼認為其與南海爭端無關，以“中間人”“調停者”身份推動相關國家探討漁業資源保護合作，同時印尼不承認我國“南海斷續綫”，不承認“重叠海域”。
需要指出的是，儘管我國與東南亞聲索國爭議海域漁業合作難以推進，但菲律賓與越南卻在爭議海域推動相關漁業合作。1994年菲、越就在南海開展聯合海洋科學考察（JOMSRE）達成協議，1995年菲、越發表《關於第四次年度雙邊磋商聯合聲明》，同意在南沙海洋生物資源的保護和養護方面開展合作。1996-2007年菲、越在各自占據的南沙島礁附近海域開展了四次以研究海洋生物、環境等為內容的聯合海洋考察。2003年菲、越成立雙邊合作聯合委員會，2010年雙方簽署《漁業合作備忘錄》《關於開展搜救合作的諒解備忘錄》等合作文件。
綜合來看，一方面，東盟機制層面表述的漁業合作主要指東盟國家間的漁業合作，指東盟國家通過采取有利於海洋漁業發展的某些共同措施和藉助外部資金、技術甚至援助發展各自國家的海洋漁業。東盟所稱的為和平解決爭端創造有利環境而加強漁業合作，“爭端”指它們相互間的爭端；東盟有關漁業合作相關內容不是放在涉南海議題條目下，涉南海議題條目也無漁業合作內容；打擊IUU捕魚被視為東盟國家間漁業合作的主要方向。另一方面，東盟發表的及其與我國磋商達成的相關南海文件成果長期未將漁業列入合作範疇和東南亞聲索國表述的有關南海爭議海域漁業合作的立場與實踐，一是反映了東南亞聲索國對推動南海爭議海域漁業合作的意願不強，致使合作長期未有實質性進展；二是反映了東南亞聲索國意圖在確認自己聲索主張與權利或否定我國南海權利主張的前提下開展南海漁業合作；三是反映了東南亞聲索國之間有藉漁業合作共同針對我國的意圖。凡此種種，導致東南亞聲索國南海爭議海域漁業合作意願表述多於實踐，虛多實少。
總之，東南亞聲索國并不把東盟機制表述的“漁業合作”和與我國南海漁業合作看作是同一個議題，實踐中也未把東盟與我國達成的涉南海議題聲明、宣言等磋商成果和在雙邊層面與我國進行的漁業合作磋商、實踐真正相結合，而是可能意圖通過“漁業合作”獲得我國資金、技術、管理為其漁業能力建設提供幫助，發展自身海洋漁業，為其單方面權利主張聲索、發展爭議海域漁業服務。甚至在東南亞聲索國的實際的南海戰略、政策操弄中，以打擊IUU捕魚名義，把我國漁民在相關海域的合法作業視為“侵犯”其“主權和主權權利”，實施驅趕、抓扣，從而不時掀起一輪輪南海緊張局勢，導致推進漁業合作面臨重重挑戰。
四、推進南海雙邊漁業合作的思考
我國與東南亞聲索國雙邊漁業合作的進程、成就以及東南亞聲索國認知到推進南海漁業合作，維護漁業資源的可持續開發利用對各國經濟、民生的重要意義，表明推進雙邊漁業合作符合各國的共同利益。同時，雙邊漁業合作也是推進南海多邊漁業合作的基礎，這些都使推進雙邊漁業合作有其必要性。對我國來說，推進爭議海域的雙邊漁業合作是以和平方式維護我國南海漁業資源、島礁主權和海洋權利主張的現實途徑之一，宜從以下幾個方面思考推進雙邊漁業合作。
1.注重區域漁業合作頂層設計
從我國與東南亞聲索國的漁業合作磋商與實踐來看，相對來說存在雙邊角度的“自下而上”和區域角度的“自上而下”的雙向發展態勢。雙邊角度的“自下而上”即我國與東南亞聲索國的雙邊漁業合作。區域角度的“自上而下”即從《南海各方行為宣言》到後續為落實宣言而發表的“指針”與“聯合聲明”，尤其是2017年簽署的《未來十年南海海岸和海洋環保宣言（2017-2027）》，漁業合作內容從無到有，直接推動了菲、越與我國建立了雙邊漁業合作相關的專家工作組并就推進爭議海域漁業合作達成共識，體現出區域層面漁業合作共識對雙邊漁業合作的推動作用。同時，南海屬《聯合國海洋法公約》定義的半閉海，漁業資源具有的共享、洄游特徵使漁業合作需要在區域層面協調或共同行動才可能使資源養護與可持續發展取得成效。從漁業資源開發角度看，南海被學界稱之為“公地”，而“公地”理論提出解決“公地悲劇”的辦法之一是制定集體行動安排。因此，進一步推進雙邊漁業合作需要在區域層面做好頂層設計，達成總體合作共識或框架，為雙邊漁業合作提供新的動能。
2.堅持循序漸進、先易後難、逐步深化合作的現實原則
循序漸進、先易後難、逐步深化合作是任何國際合作都應遵循的原則，南海漁業合作的複雜性使這一原則更顯珍貴。隨著我國與東南亞聲索國雙邊漁業合作的發展，未來無論是繼續推進雙邊合作，還是區域層面的多邊協調，向爭議海域延伸是推進漁業合作的方向。在存在島礁主權爭端和海域劃界分歧的背景下，漁業合作必然涉及各方權利主張與利益分配，循序漸進、先易後難、逐步深化合作邏輯是必然要堅持的原則。此外，堅持這一原則還需配合長期性、戰略性思維，具備合作出現曲折甚至反復局面的底綫思維。
3.拓展、深化對共同利益的認知是推動爭議海域漁業合作的基礎
我國與東南亞聲索國需要將漁業合作視為一個不斷尋求、拓展共同利益或尋求避免危及共同利益的過程。拓展、深化對漁業合作共同利益的認知，本質是對“擱置爭議，共同開發”主張的深層次理解。一是將漁業合作視為相互理解、推動各自國內相關經濟社會政策調整、保護南海區域漁業資源和海洋生境合作進程的一個部分。促進相互理解對方關切，克制自身行為；啓示各國思考、調整國內有關漁業產業發展方向、漁民就業生計政策規劃，推動各國漁業產業升級和沿海漁業社會結構轉型，進而緩和漁業爭端。二是將漁業合作視為區域合作與發展進程的一個部分，深化對漁業合作共同利益的理解，獲得漁業合作而帶來的外溢性的政治、經濟利益，為各國國家整體發展與進步提供更大的上升動能與空間，最大程度上克服主權和管轄權爭端帶來的挑戰。
4.培育建設“南海漁業共同體”理念，打造南海各國漁民共同家園
習近平總書記指出，以海洋為載體和紐帶的市場、技術、信息、文化等合作日益緊密，海洋的和平安寧關乎世界各國安危和利益，人類被海洋連結成了命運共同體⑩。南海屬於聯合國環境規劃署確定的全球64個大型海洋生態系統之一，是南海周邊國家建設海上互聯互通的主要場域，共享南海海洋資源、海洋環境、海上和平安全等海洋利益，提供了打造“南海漁業共同體”的必要性。各國通過制定共同目標，開展全面、系統的合作，培育、打造南海漁業共同體理念，提升漁民福祉，使南海成為各國尤其是漁民的共同家園，這也是我國提出的建設“人類命運共同體”“海洋命運共同體”理念的應然邏輯。
5.凸顯科學在南海漁業合作中的粘合劑作用
漁業合作需要科學數據來支持政治決策。南海漁業合作不但是一項具有政治內涵的經濟活動，也是一項科學活動。漁業合作中的各項議題，無論是漁業科學研究、漁業資源養護、海洋生態環境保護，還是捕撈額分配、漁具限制、漁業執法、海上搜救等方面，都需要科學發揮作用，需要科學數據支撑合作過程。科學為漁業合作提供著力點和優勢還體現在，在島礁主權爭端和海域劃界錯綜複雜的情況下，根據洄游路綫、洋流、地形、魚類種群、栖息地環境對相關海域進行科學意義上的分組而不是政治意義上的分組而開展合作，可能對漁業資源保護與開發更為有利，更具可行性或先行引導意義。
結論
對我國來說，推動與東南亞聲索國的雙邊南海漁業合作，符合相關國際法律和文件宣示的價值、權利與義務，與我國宣示的與東盟國家建設“人類命運共同體”“海洋命運共同體”理念一致，是邁向區域漁業合作的基礎；在美國強化對我國地緣政治打壓的背景下有利於營造合作、互信的地區政治環境，有利於維護南海地區的和平穩定，有利於維護我國南海島礁主權和海洋權利主張，有利於我國南海漁業資源的可持續開發利用。持續推動雙邊漁業合作，推動各國纍積合作意願與共識，通過漁業合作項目纍積、領域拓展，不斷將實踐轉化為經驗借鑒，堅持爭端直接當事方為合作的核心主體，逐步搭建雙邊和多邊合作框架，在深化、拓展共同利益的基礎上最終形成較為成熟的漁業合作安排或機制。
[基金項目]國家社科基金項目《南海漁業爭端研究》（18BGJ031）階段性成果。
註釋：
①趙付文、徐甲坤、劉志鴻、商飛、許華：《中國—馬來西亞漁業合作前景分析》，《中國水產》，2021年第12期，第52-56頁。
②《溫州人要到馬來西亞捕魚 預計每年可創匯1億美元》，浙江在綫新聞，2007年11月6日，https://zjnews.zjol.com.cn/system/2007/11/06/008947106.shtml。
③趙付文、劉志鴻、許華、商飛、徐甲坤：《文萊漁業發展概況及中國—文萊漁業合作前景》，《熱帶農業科學》，2021年第4期，第117-124頁。
④Nguyen Hong Thao, Vietnam and the Code of Conduct for the South China Sea, Ocean Development & International Law, 2001, Vol.32, No.2, pp.105-130.
⑤Hongzhou Zhang, Fisheries Cooperation in the South China Sea: Evaluating the Options, Marine Policy, 2018,Vol.89 pp.67-76.
⑥Nguyen Hong Thao, Vietnam and the Code of Conduct for the South China Sea, Ocean Development & International Law, 2001, Vol.32, No.2, pp.105-130.
⑦Department of Foreign Affairs of the Republic of Philippines, A Rules-Based Regime in the South China Sea, statement by Albert F. Del Rosario, Filipino secretary of foreign affairs, June 7, 2011.轉引自：Hai Dang Vu, A Bilateral Network of Marine Protected Areas Between Vietnam and China: An Alternative to the Chinese Unilateral Fishing Ban in the South China Sea? Ocean Development & International Law, 2013, Vol.44, No.2, pp.145-169.
⑧K.S. Balakrishnan,International Law and the Dispute over Sovereignty in the South China Sea:Malaysia's Policy, Journal of Diplomacy and Foreign Relations, 2002, Vol. 4, Number 1, pp.70-81.
⑨Guifang Xue, Improved Fisheries Co-Operation: Sino-Vietnamese Fisheries Agreement for the Gulf of Tonkin, The International Journal of Marine and Coastal Law,2006,Vol 21, No 2, pp.217-234.
⑩《習近平集體會見出席海軍成立70周年多國海軍活動外方代表團團長》，人民網，2019年4月23日，http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0423/c64094-31045360.html。
（全文刊載於《中國評論》月刊2024年5月號，總第317期，P71-77） |
