中評社╱題：聯合國系統內各機構適用聯大第2758號決議的實踐研究 作者：宋傑（杭州），法學博士、國際法教授、浙江工商大學法學院院長、浙江工商大學台灣研究院執行院長；鄭和英（杭州），浙江工商大學法學院國際法博士研究生
【摘要】自聯大第2758號決議通過之日起，聯合國系統內各機關及其附屬機構、聯合國各專門機構就一直在實踐中遵循和踐行該決議，確認台灣是中國的一個省，沒有單獨法律地位。聯合國系統內的相關實踐同時還產生了“溢出”效應，影響到其他國際組織有關台灣問題的相關實踐。我國有必要重視利用聯合國的既有實踐，重視對第2758號決議的解釋、適用和宣傳，這樣不僅能正視聽，還有利於在聯合國系統內有效應對和化解台灣“國際空間”問題所帶來的挑戰。
聯合國大會於1971年通過了第2758號決議，確定了“中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表”，并立即把“蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法占據的席位上驅逐出去”。在很大程度上，在有關台灣問題的所有國際文件中，聯大第2758號決議是對我國最有利的國際文件，理應成為我國在國際層面處理和應對台灣“國際空間”問題的利器。①
但在過去的兩年中，此決議遭受到了來自於美國學者和官方層面的挑戰。學者層面以美國學者葛來儀（Bonnie Glaser）和莊宛樺（Jessica Drun）於2022年3月所發表的題為“歪曲聯大第2758號決議以限制台灣加入聯合國”的智庫報告為代表。該報告認為，從歷史記錄看，聯大第2758號決議解決的唯一問題就是中華人民共和國的代表是中國在聯合國的代表，蔣介石的代表應被驅逐。但決議并沒有就台灣的地位問題作出決定：并沒有說台灣是中華人民共和國的一部分，也沒有授權由中華人民共和國在聯合國代表台灣。①官方層面的挑戰則以2023年7月25日美國衆議院通過了《台灣國際團結法案》為代表。此法案的主要目的，是要在2020年生效的《台灣盟邦國際保障與強化倡議法》第二節a款中增加最後一段即：第26屆聯大通過的第2758號決議確立了中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國的唯一合法代表。然而，此決議并沒有涉及到台灣及其人民在聯合國或任何相關組織中的代表權問題，也沒有涉及到中華人民共和國與台灣的關係，沒提出任何有關台灣主權的聲明。美國反對任何在沒有台灣人民同意下試圖改變台灣地位的倡議。②
美國學界和官方層面同時對第2758號決議表示質疑、加以曲解是非同尋常的，很大程度上釋放了美國對台政策重大調整的信號，在為美國更好地介入台灣問題提供“理據”。儘管如此，我們也應意識到，美國對此決議的歪曲一定程度上既與我國在國際層面不够重視此決議的宣傳、解釋和適用有關，③也與美國無視甚至“漠視”聯合國自身有關此決議解釋與適用的實踐有關。要正本清源，就既需要我國重視對此決議的宣傳、解釋和適用，也需要重視對聯合國相關實踐的研究，并及時將此研究廣為傳播。正因如此，本文對聯合國系統內各機構適用第2758號決議的相關實踐進行了梳理和研究。經梳理和研究，本文認為，第2758號決議構成了聯合國系統內處理與台灣地位問題相關的基石和準則。在聯合國系統內應對和處理與台灣地位等有關問題時，我國需要充分考慮和利用這些既有實踐。
一、聯合國各機關的相關實踐
聯合國各機關既包括作為聯合國主要機關的六大機關即大會、安理會、國際法院、秘書處、經社理事會和托管理事會，也包括聯合國各主要機關的相應附屬機關。
（一）大會的實踐
大會層面的實踐。1971年，在各國圍繞恢復我國合法席位的相關決議草案進行辯論發言的時候，台灣方面的代表也有幾次相關發言。對於台灣代表的身份，大會逐字記錄中標注的是“中國”，并為此而增加了一個注釋，強調對於此處“中國”的理解。注釋具體內容為：“應參照大會1971年10月25日的第2758號決議去理解。根據該項決議，大會除其他事項外，決定：‘恢復中華人民共和國的一切權利，承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表，并立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及所屬一切機構中所非法占據的席位上驅逐出去。’”④
大會下的專門委員會等也有相關實踐。以其中的專門委員會如國際法委員會（International Law Commission）為例。無論是對於1971年之前在國際法委員會任職的中國委員，還是對於1971年之後在國際法委員會任職的中國委員，網站中對其國籍的標注均為“中國”，如於1949-1961年在國際法委員會任職的徐淑希（Hsu Shushi）、於1962-1966年在國際法委員會任職的劉鍇（Liu Chieh），國際法委員會網站上對其國籍的標注均為“中國”（China），⑤同1971年之後當選的中國籍委員的處理完全相同。儘管如此，同大會前述實踐相比較，國際法委員會的處理依然存有一定差異：國際法委員會并未增加對其國籍“中國”該如何理解的相關注釋。
（二）國際法院的實踐
國際法院也有與大會的類似實踐，但同樣存有相應差異。
在國際法院網站上，國際法院羅列了其基於條約中爭端解決條款的規定而擁有管轄權的所有現行有效的條約，這些條約目前大約300項。在所有這些“現行有效”（in force）的條約中，有三項與中國有關的條約，分別是1946年《中美友好通商航海條約》、1947年《中菲友好條約》和1948年《中美經濟合作協定》。國際法院認為，這三項條約屬於依然有效的條約；根據這些條約爭端解決條款的規定，對於與這三項條約解釋或適用有關的爭端，國際法院擁有管轄權。
國際法院認為，這三項雙邊條約，都是“中國”（China）同另一國家所簽署的。對於這三項條約中的“中國”（China），國際法院特意增加了一個腳注來“澄清”其含義。此腳注的英文原文是：All entries recorded throughout this Section in respect of China refer to actions taken by the authorities representing China in the United Nations at the time of those actions, and are to be understood in the light of General Assembly resolution 2758 (XXVI) of 25 October 1971。⑥對應的中文是：國際法院本部分所記錄的與中國有關的所有條目，都是指當時在作出這些行為時在聯合國代表中國的當局所采取的行動，并應參照聯合國大會於1971年10月25日所通過的第2758號決議來加以理解。
對於1971年之前在國際法院任職的中國籍法官，國際法院的相關實踐同國際法委員會一樣，都將其統一標注為“中國”。例如，對於曾經任職國際法院法官的徐謨、顧維鈞，他們的國籍均被標注為“中國”。⑦在標注其國籍為“中國”的同時，國際法院遵循與國際法委員會同樣實踐，沒有在“中國”後面增加相關注釋。
（三）秘書處的實踐
在聯合國各機關中，秘書處地位很獨特：秘書處負責處理大會和其他主要機關委任的各項日常工作，秘書長是秘書處的首席行政長官。在此背景下，秘書處有關第2758號決議解釋和適用的實踐具有客觀性、中立性、權威性和指引性，無疑值得特別重視。
聯合國秘書處有關第2758號決議的解釋與適用的實踐主要體現在如下兩個案例中：
1.撤銷台灣“官方”通訊社記者采訪資格備忘錄
在第2758號決議通過之前，台灣“中央通訊社”（Central News Agency of China）是台灣方面派駐聯合國的“官方”通訊社。該通訊社是作為台灣官方附屬機構被派遣，管理團隊由台灣官方任命，經費由台灣官方按照年度預算撥付。在第2758號決議通過後，秘書處於1971年12月17日決定撤銷“中央通訊社”記者在聯合國的采訪資格。以下為撤銷記者采訪資格備忘錄中關鍵的幾段原文：
“（8）應當指出，當聯合國大會為實現其宗旨而決定某些代表是某一會員國在聯合國的唯一合法代表時，相應地，在大會看來，同樣是基於實現其宗旨之目的，委派這些代表的當局自然構成該會員國的唯一合法政府，這是唯一有意義的可能的結論。如果大會在決定代表的問題時不考慮委派當局的地位，那麼就不存在任何標準，由此而作出的決定也將完全是任意的。因此，不可避免地會得出如下結論，即在大會通過第2758（XXVI）號決議的同時，也作出了承認一個政府的決定。部分會員國在其雙邊關係中對此問題可能采取不同的立場，這是與前述結論無關的。根據該第2758號決議，大會為其宗旨的目的而決定中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府，台灣當局對該政府無合法權利主張。”
“（10）事實表明，中央通訊社是‘官方通訊社’，由台灣當局擁有、完全保持、資助和控制。1971年10月25日之前，中央通訊社在聯合國內也享有官方通訊社的待遇。大會第2758（XXVI）號決議通過後，秘書長為履行其職責，不能再承認中央通訊社為中國真正的官方通訊社。相應地，如果中央通訊社記者繼續以政府機構的代表行事，就不能給其簽發記者證。特派記者與其所代表的機構之間有著不可分割的聯繫；如果後者在事實上或法律上不復存在，則其記者的采訪資格即告終止。隨著大會第2758（XXVI）號決議的通過，基於聯合國宗旨之考慮，作為國家通訊社的中央通訊社在法律上已不再存在。”
“（11）考慮到上述因素，在聯大第2758（XXVI）號決議通過後不久，秘書處即與中央通訊社記者進行了接觸并告知他們，鑒於聯大的決定，衹有在他們代表一家私營通訊社，而不是自稱代表中國的當局的官方通訊社時，他們的記者證才能繼續有效。作為第一步，根據該記者們的提議，秘書處同意將其機構名稱中的‘中國’字樣删除，并允許其他新聞機構的記者使用其此前的私人辦公設施，從而表明他們不再要求給予政府新聞通訊社的便利。然而，有信息表明，中央通訊社記者繼續從聯合國總部發送新聞，而這些新聞被發布為來自‘中國中央通訊社’，即一個就聯合國而言已不復存在的官方機構。在此情況下，秘書長別無選擇，衹能賦予大會前述所通過的決議以相應效果，於1971年12月17日撤銷了該通訊社記者的采訪證。但是，如果這些記者希望申請作為台灣真正的私營新聞媒體的真正代表獲得采訪資格，這些記者的申請將得到與世界任何地區的任何其他申請同樣的對待。”⑧
如上可知，自第2758號決議通過後不久，聯合國秘書處就已經遵循該決議進行實踐工作。
2.秘書處給人權高專辦人權理事會處處長辦公室的備忘錄
在2010年的《聯合國司法年鑒》中，針對人權高專辦在有關某國（國家1）的國家人權報告中提及“中華民國（台灣）”這樣的用語，聯合國秘書處給人權高專辦人權理事會處處長辦公室發出了如下備忘錄：
（1）我想提及你[日期]給本辦公室[名稱]的備忘錄，在該備忘錄中你就（國家1）在人權理事會普遍定期審議機制下提交的一份國家報告徵求我們的意見。你指出，（國家1）在其報告的第45和76段中提到“由‘中華民國（台灣）’提供的援助和與之開展的活動”。你指出，（國家2）的代表強烈反對公布包含有此提法的國家報告，并認為秘書處公布該報告違反了大會1971年10月25日第2758（XXVI）號決議。（國家1）拒絕修改報告，你就此事徵求我們的意見。
（2）1971年10月25日大會題為“恢復中華人民共和國在聯合國的合法權利”的第2758（XXVI）號決議對聯合國中的“台灣”問題做出了規定。根據該決議，大會決定承認“中華人民共和國政府的代表為中國在聯合國的唯一合法代表”，“恢復中華人民共和國的一切權利，承認其政府的代表為中國在聯合國的唯一合法代表”。
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