中國的分權財政體制和對地方政府發債的約束逼迫地方政府只能通過招商引資、土地財政或者依靠影子銀行等來完成GDP目標和地方公共建設。各種因素交織在一起，導致了近年來部分地方政府舉債成癮，地方債務迅速膨脹。根據國家審計署去年底公布的全國地方政府性債務審計結果，截至2013年6月，地方政府負有償還和擔保責任的債務總額為17.9萬億元，比2010年的10.7萬億元增長67%。但這一數據可能被低估，在去年4月份的博鰲亞洲論壇上，中國前財政部部長項懷誠說，地方政府債務超過了20萬億。
中國財政部財政科學研究所所長賈康在今年3月份的一個高層論壇上說，地方政府債務裡面很大部分是地方政府的隱性負債，不透明、隱性和它相伴隨的明顯的不規範性，就是風險的一個重要來源。
為了清理地方借債亂局，中央開始考慮逐步向地方政府放開發債權。在此背景之下，2009年，國務院同意地方發債，但規定必須由財政部代理髮行，債券到期後由財政部代辦還本付息，然後地方政府再向財政償還相關款項。中國政府在2011年年底開始允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。2013年，地方政府自行發債試點擴大到江蘇和山東兩省。然而這些債券依然受到中央政府的支持，財政部繼續代為還本付息，中央財政實際上充當了“最終償債人”的角色。中國的一家研究咨詢機構海通證券的研究員陳崢嶸也認為，自行發債是從代理髮債走向自主發債的一個過渡形式，本質上並未改變財政部的代發代償機制，這種發債模式在實踐中容易造成償債主體定位不清。
對此，中歐國際工商學院教授許小年當時質疑稱“地方債的償還若由中央財政擔保，會引發地方政府的“道德風險”，“借的衝動強，還的責任弱，埋下債務危機的禍根。”
地方政府自行發債仍被認為只是為狂熱的地方投資開辟的一條融資途徑，無益於緩解地方債務風險。因為，地方政府自行發債的政策裡也缺少對於責任人的處罰措施。債券發行方沒有破產風險，債券發行人也沒有連帶責任，這就意味著地方政府缺少對舉債進行仔細風險評估的動機。
新的政策試圖彌補償債主體定位不清等制度缺陷。《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》規定，試點地區承擔債券還本付息責任，並且，試點地區發行政府債券實行年度發行額管理以及按照有關規定開展債券信用評級。
根據《證券日報》的最新報道，財政部國庫司有關負責人在接受採訪時表示，2014年自發自還債券總規模為1092億元。試點地區債券期限為5年、7年和10年。 |
