五、依法行政與建設法治政府
依法行政，建設法治政府，是全面落實依法治國基本方略的重要內容，成為中國政府施政的基本準則。多年來，中國政府採取一系列措施切實推進依法行政，建設法治政府。繼1999年頒布《關於全面推進依法行政的決定》後，2004年中國政府又發布《全面推進依法行政實施綱要》，明確了建設法治政府的目標，提出了此後10年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。目前，中國各級人民政府的行政權力已逐步納入法治化軌道，規范政府權力取得和運行的法律制度基本形成，依法行政取得了重要進展。
──行政主體法律制度。按照《憲法》、《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，中國實行五級政府管理體制，分別是：國務院；省、自治區、直轄市人民政府；設區的市、自治州人民政府；縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府；鄉、民族鄉、鎮人民政府。《憲法》規定，國務院即中央人民政府，是全國人民代表大會的執行機關，是最高國家行政機關；地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執行機關，是地方各級國家行政機關。地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從於國務院。
──行政行為法律制度。一是行政許可制度。《行政許可法》對行政許可設定的事項和程序等作了嚴格限制和規定：凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，行政機關採用事後監督等其他行政管理方式能夠解決的事項，一般不設定行政許可。《行政許可法》還規定，行政機關實施行政許可必須合法、公開、公正、便民，遵循不得擅自改變已經生效的行政許可的信賴保護原則。二是行政征收、征用制度。按照《憲法》和《物權法》的規定，國家為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。三是行政處罰制度。《行政處罰法》規定，對違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，只能由法律、法規或者規章設定，並由行政機關依照該法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰一律無效。行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關証據。行政處罰決定作出後，當事人有權申請行政復議、提起行政訴訟或者依法提出賠償要求。
──行政監督、救濟法律制度。一是行政復議制度。《行政復議法》規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以向行政機關申請行政復議。行政復議機關經過審理，可以依法決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法，可以責令行政機關在一定期限內履行法定職責或者重新作出具體行政行為。二是行政訴訟制度。《行政訴訟法》規定，公民、法人或者其他組織對行政機關和行政工作人員作出的具體行政行為不服的，有權依法向人民法院提起訴訟。人民法院經過審理，對具體行政行為存在主要証據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權等情形的，可以判決撤銷或者部分撤銷，並可以判決被告重新作出具體行政行為。三是行政賠償制度。《國家賠償法》規定，行政機關及其工作人員違法行使行政職權侵犯人身權和財產權的，受害人有獲得賠償的權利，並對行政賠償請求人和行政賠償義務機關、賠償程序、賠償方式和計算標準等作了規定。四是行政監察和審計制度。《行政監察法》規定，由監察機關對行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題進行監察。《審計法》規定，由審計機關對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，國有金融機構和企業事業組織的財務收支等進行審計監督。
──國家公務員法律制度。公務員是行政行為的主要實施者。《公務員法》和《行政機關公務員處分條例》，規定了公務員的任職條件、義務與權利、職務與級別、錄用、考核、職務任免與升降、獎懲、培訓、交流與回避、工資福利保障、辭職與辭退、退休、申訴控告、職位聘任以及法律責任等，確立了公務員分類管理制度和職位聘用制度，並確定了行政機關公務員處分制度。
近年來，中國政府通過切實加強自身建設，進一步轉變職能，加快建設法治政府步伐。一是加快建立突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力，努力建設服務政府。全國人民代表大會常務委員會制定了《突發事件應對法》，國務院發布了《國家突發公共事件總體應急預案》。國家有關部門制定了25件專項預案、80件部門預案，31個省、自治區、直轄市制定了本地區的總體預案，初步形成了全國應急預案體系。二是進一步做好政府信息公開工作，努力建設“陽光”政府。國務院公布了《政府信息公開條例》。中央政府門戶網站於2006年正式開通，目前全國80%縣級以上政府和政府部門建立了門戶網站。74個國務院部門和單位，31個省、自治區、直轄市人民政府建立了新聞發布和發言人制度。三是加大行政問責力度，努力建設責任政府。各級政府及其工作部門逐步推行行政問責制，按照“誰決策、誰負責”的原則，對超越權限、違反程序決策造成重大損失的，嚴肅追究決策者責任。
推進行政執法責任制，不斷提高行政執法水平，是建設法治政府的必然要求。中國政府高度重視行政執法體制改革，要求各級行政機關嚴格按照法定權限和程序行使職權，全面推行行政執法責任制，嚴格執法責任。按照國務院辦公廳2005年7月印發的《關於推行行政執法責任制的若幹意見》的要求，各地區、各部門圍繞推行行政執法責任制，依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序，明確行政執法主體和行政執法職權，清理不合法的行政執法主體。據不完全統計，自推行行政執法責任制以來，全國各級行政機關共追究行政執法責任28萬多人次。
在建設法治政府進程中，中國政府不斷加強行政監督責任，積極解決行政爭議。加強對制定法規、規章和規范性文件等抽象行政行為的監督。2008年1月15日，國務院總理簽署國務院令，公布《國務院關於廢止部分行政法規的決定》，對截至2006年底現行行政法規共655件進行了全面清理，對主要內容被新的法律或者行政法規所代替的49件行政法規予以廢止；對適用期已過或者調整對象已經消失，實際上已經失效的43件行政法規，宣布失效。國務院在加強法規、規章備案審查的基礎上，進一步健全省、市、縣、鄉“四級政府、三級備案”的規章、規范性文件備案體制，促進地方各級政府依法行政。2003年3月至2007年底，國務院對有立法權的地方和國務院部門報送備案的8402件地方性法規、自治條例和單行條例、地方政府規章和國務院部門規章進行了審查，對存在問題的323件法規、規章依法進行了處理。國務院制定了《行政復議法實施條例》，並積極探索行政復議體制改革，加強各級行政復議工作人員能力建設。自1999年行政復議法實施以來，全國平均每年通過行政復議解決8萬多起行政爭議。
六、司法制度與公正司法
人民法院是中國的審判機關。人民檢察院是中國的法律監督機關。人民法院和人民檢察院依照《憲法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》的規定，分別獨立行使審判權和檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的幹涉。
中國審判機關包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。地方各級人民法院分為基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院。最高人民法院是最高審判機關，監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。
中國建立健全了審判制度，完善了民事、行政和刑事三大審判體系，形成了符合建設社會主義法治國家要求的現代司法制度，努力維護司法公正和社會正義。
──公開審判制度。人民法院審判案件實行依法公開、及時公開的原則。離婚案件和涉及商業秘密的民事訴訟案件，當事人申請不公開審理的，可以不公開審理。其他的案件，除涉及國家秘密、個人隱私和未成年人犯罪外，人民法院審理案件一律公開進行。對公開開庭審理的案件預先公告，允許公民和新聞媒體記者旁聽審理過程。人民法院還主動邀請人大代表和政協委員旁聽案件的審理，在審理過程中公開舉証、質証，公開審判，在法定時限內快速完整地公開與保護當事人權利有關的立案、審判、執行工作各重要環節的有效信息。
──合議制度。人民法院審判第一審案件，除簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規定的案件可以適用簡易程序由審判員一人獨任審判外，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行；審判上訴和抗訴案件，由審判員組成合議庭進行。合議庭的成員人數，必須是單數。
──人民陪審員制度。為保障公民依法參加審判活動，促進司法公正，除適用簡易程序審理的案件和法律另有規定的案件外，人民法院審理社會影響較大的民事、行政和刑事訴訟案件，以及刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申請由人民陪審員參加的一審案件，由人民陪審員和法官組成合議庭進行。人民陪審員依法參加合議庭審判案件，除不得擔任審判長外，與合議庭其他成員享有同等的權利，承擔同等的義務，並共同對事實認定、法律適用獨立行使表決權。
──辯護制度。為了保障犯罪嫌疑人、被告人的人權，確保刑事訴訟程序正義，刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人依法享有辯護權，人民法院有義務保証被告人獲得辯護。犯罪嫌疑人、被告人除自己行使辯護權外，還可以委托一至二人作為辯護人。辯護人依據事實和法律提出犯罪嫌疑人、被告人無罪、罪輕或者減輕、免除其刑事責任的材料和意見，維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。
──訴訟代理制度。在民事、行政訴訟活動中，無訴訟行為能力人由其監護人作為法定代理人代為訴訟，法定代理人之間相互推諉代理責任的，由人民法院指定其中一人代為訴訟。當事人、法定代理人可以委托一至二人作為訴訟代理人。在刑事訴訟活動中，公訴案件的被害人及其法定代理人或者近親屬、自訴案件的自訴人及其法定代理人、附帶民事訴訟的當事人及其法定代理人均有權委托訴訟代理人。律師、當事人的近親屬、有關的社會團體或者所在單位推薦的人，經人民法院許可的其他公民，都可以被委托為訴訟代理人。訴訟代理人以當事人的名義參加訴訟活動，實現和維護當事人的合法權益。
──回避制度。案件當事人如果認為審判人員與本案有利害關系或者與本案當事人有其他關系，可能影響對案件公正審理的，有權申請審判人員回避。審判人員如果是案件當事人、訴訟代理人的近親屬，或者認為自己與案件有利害關系或者其他關系的，必須回避。
──司法調解制度。人民法院審理民事案件，依照“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的原則，根據自願、合法、民主的要求，在審判人員的主持下，採取調解的方式，促使雙方當事人達成和解，解決民事權益的爭議。2006年全國民事一審案件的調解撤訴率約為56%。
──司法救助制度。對於經濟確有困難的當事人，為維護自己合法權益而向人民法院提起民事、行政訴訟的，人民法院實行緩交、減交、免交訴訟費用的救助制度。最高人民法院制定的《關於對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》，依法保障弱勢群體的訴訟權利。
──兩審終審的審級制度。地方各級人民法院第一審案件的判決或者裁定，在法定期限內，當事人可以依法向上一級人民法院上訴；當事人不上訴的，法定期滿即發生法律效力。對上訴、抗訴的案件的判決和裁定，上一級人民法院作出的判決和裁定，除死刑案件需要最高人民法院復核外，都是終審判決和裁定。最高人民法院審判的第一審案件的判決和裁定，是終審判決和裁定。
──死刑復核制度。死刑復核制度是獨立於兩審終審的審級制度以外的、對判處死刑的案件進行復查核準的重要制度。死刑除了依法由最高人民法院判決的以外，都應當報請最高人民法院核準。最高人民法院制定了《關於復核死刑案件若幹問題的決定》，嚴格掌握和統一死刑適用的標準、統一死刑案件的証據標準，嚴格規范死刑復核程序，確保死刑案件的慎重與公正。從2006年下半年起，所有死刑二審案件全部開庭審理。
中國檢察機關包括最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。最高人民檢察院是最高檢察機關，領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。
人民檢察院的職責是維護司法公正和法律的正確實施。法律規定，人民檢察院對叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權；對國家工作人員利用職務貪污受賄、瀆職侵權等直接受理的刑事案件，進行偵查；對公安機關提請批准逮捕的案件，依法決定是否批准逮捕；對公安機關移送起訴的案件，進行審查後，依法作出起訴或者不起訴的決定；對刑事案件提起公訴或支持公訴等。法律還規定，檢察機關對人民法院的審判活動，公安機關和國家安全機關的偵查活動，監獄的執法活動的合法性進行監督。各級人民檢察院設立檢察委員會，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。
中國制定了《仲裁法》、《律師法》、《公証法》、《勞動爭議調解仲裁法》等法律，建立了仲裁制度、律師制度、公証制度、法律援助制度和司法考試制度等制度。
《仲裁法》規定，根據自願原則，公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛，可以仲裁；婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛和應當由行政機關處理的行政爭議不能仲裁。中國實行一裁終局的制度。除非人民法院依法裁定撤銷或者不予執行，當事人不能就同一糾紛再次申請仲裁或者向人民法院起訴。《勞動爭議調解仲裁法》規定，用人單位與勞動者發生爭議，當事人不願協商、協商不成或者達成和解協議後不履行的，可以向調解組織申請調解；不願調解、調解不成或者達成調解協議後不履行的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；對仲裁裁決不服的，除法律另有規定外，可以向人民法院提起訴訟。
《律師法》規定，通過國家統一司法考試的人員申請律師執業，必須擁護憲法，在律師事務所實習滿一年，品行良好，才能取得律師執業証書。律師可以接受聘請擔任法律顧問，可以接受委托擔任訴訟代理人，可以為刑事案件的犯罪嫌疑人提供法律幫助，擔任刑事案件犯罪嫌疑人、被告人的辯護人。律師依法執業受法律保護。截至2006年底，全國共有律師事務所13000多個，執業律師130000多人。中國的律師事務所可以由律師合伙或者個人設立，也可以由國家出資設立。
《公証法》規定，擔任公証員必須通過國家司法考試取得執業資格。根據當事人的申請，公証機構可以對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以証明。公証文書具有法定的效力，主要包括証據效力、強制執行效力、法律行為要件效力、公示及對抗第三人效力、不可撤銷效力等。近年來，全國公証機構年辦証量均在1000萬件左右，其中涉外公証300多萬件，發往100多個國家和地區使用。截至2006年底，全國共有公証機構3000多家，執業公証員近12000人。
中國自1994年起開始建立法律援助制度。公民因經濟困難沒有委托代理人，依法請求國家賠償，請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇，請求發給撫恤金、救濟金，請求給付贍養費、撫養費、扶養費，請求支付勞動報酬，主張因見義勇為行為產生的民事權益的，可以按照國家規定申請法律援助。在刑事訴訟中，公民因經濟困難沒有聘請律師、委托訴訟代理人或者辯護人的，可以按照國家規定申請法律援助；對於被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的，或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。各級政府建立了法律援助機構，設置了法律援助專職工作人員。
國家對初任法官、檢察官和取得律師資格實行統一的司法考試制度，初任法官、檢察官必須從通過國家司法考試人員中擇優錄用。中國從1986年開始實行全國統一的律師資格考試。為了建立和規范國家統一司法考試制度，《國家司法考試實施辦法(試行)》專門對考試內容、考試方式、考試組織、報名條件和授予資格等作了規定。2002年至2007年，中國連續舉行了六次全國統一司法考試，推動了法官、檢察官、律師、公証員的職業化建設。
近年來，中國加快了深化司法體制改革的步伐。中國的司法體制改革堅持從國情出發，注意借鑒國外有益做法，以維護司法公正為目標，從人民不滿意的問題入手，以加強權力制約和監督為重點，優化司法職權配置，規范司法行為，推進司法民主和司法公開，努力建設公正高效權威的社會主義司法制度，保証審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。
──通過加強對司法權的監督制約，一些影響司法公正的突出問題得到有效解決。不斷完善審判公開、檢務公開、警務公開、獄(所)務公開等司法公開制度，公眾的參與權、知情權、訴訟權有了更好的保障；對訴訟活動的檢察監督機制，特別是對司法工作人員瀆職行為的監督機制進一步健全。人民監督員試點工作平穩推進，重點對不服逮捕、擬撤銷、擬不起訴案件實施監督。涉及檢察人員辦案不文明、不規范的投訴明顯減少。
──通過完善刑事司法制度，在尊重和保障人權方面取得新進展。死刑案件辦理程序進一步完善。未成年人司法制度進一步完善，適合未成年人特點的偵查、批捕、起訴和審判方式逐步建立。超期羈押人數明顯下降，刑罰執行的法律監督更加規范。監獄體制改革試點穩步推進，教育改造質量進一步提高，依法維護了在押罪犯的合法權益，罪犯脫逃率和獄內發案率大幅度下降。社區矯正試點和人民監督員制度試點取得良好效果，全國25個省、自治區、直轄市積極推進社區矯正試點工作，社區服刑人員重新犯罪率不足1%。
──通過改革和完善工作機制，司法效率進一步提高。目前，法院適用簡易程序審理刑事案件已達38.87%，運用簡易程序審理民商事案件達到71.26%。全國絕大多數人民法院實現了直接立案。人民調解、行政調解、司法調解的多元化矛盾調解機制進一步健全，2006年全國各類調解組織共調解民間糾紛400多萬件，95%以上的矛盾糾紛得到及時化解。為理順和規范司法鑒定管理體制，全國人大常委會通過《關於司法鑒定管理問題的決定》。通過開辟網上立案、遠程立案，建設“數字法庭”，提高了工作效率。
──通過加大司法救助和法律援助力度，訴訟難、執行難問題得到有效緩解。新頒布的《訴訟費用交納辦法》平均降低訴訟費用60%。新實施的《律師服務收費管理辦法》，嚴格收費程序，嚴懲違法違規收費行為。近年來，國家對法律援助經費的投入逐年加大，中央財政和部分省級財政對貧困地區法律援助的轉移支付制度已經建立。2006年全國各地共辦理各類法律援助案件318514件，為3193801人(次)提供了法律咨詢服務，同比分別增長25.6%、19.9%。
──通過改革和完善幹部管理體制和經費保証機制，司法公正得到更充分保障。進一步完善了司法行政工作與審判、檢察業務相分離的管理制度，制定完善了公開招考、競爭上崗、幹部交流等制度。近年來，國家和地方財政對司法的投入大幅增加，為司法部門履行職能提供了更多的物質保障。
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