半月談：從“市管縣”到“省管縣”：地方政府改革展現新圖景
隨著國務院機構改革階段性任務的完成，地方政府機構改革正在緊鑼密鼓地推進。專家指出，這輪地方政府機構改革的一大特點就是，在管理層面上，推進和完善“省管縣”的改革。
從“市管縣”到 “省管縣”，這張管理體制改革的“路線圖”，將中央關於減少管理層級、提高效能、壯大縣域經濟的意圖凸現出來。“省
管縣”，這項觸及中國大多數地區經濟發展、財政體制、行政管理體制等諸多內容的改革措施日益引起人們關注。
“省管縣”改革勢在必行
國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱在接受半月談記者採訪時說，目前的“市管縣”的格局是從1982年開始的，從那時起我國許多地方開始改變過去作為省級政府派出機構的地區（專區）體制，實行市領導縣。當時主要是為了解決過去不少地方地區和市並存問題，希望通過一些中心城市的輻射作用，帶動周圍地區的發展。
汪玉凱認為，“市管縣”的體制發揮了積極作用，應該充分肯定，但也暴露出了一些弊端：一是“市管縣”體制擴大了市的行政“勢力範圍”，加之市的權力大於縣，造成一些市隨意擴張，市與縣爭資源、爭土地、爭項目的競爭關係與行政上的上下級隸屬關係屢屢發生衝突，行政成本高、效能低。據記者調查，由於有地級市這一級政府的存在，有的地方每年多支出近億元的行政成本，每年有許多會議和文件都是重複的。更有甚者，個別地方市縣內耗嚴重，關係相當緊張。二是由於城市政府職能轉變不到位和傳統體制的影響，一些地級市只顧中心城市的建設，有的甚至截留政策、資金與項目，不僅沒有拉動周邊縣域經濟的發展，相反成了縣域經濟的“抽水機”。
我國憲法確定的地方行政區劃主要是省、縣、鄉三級體制，而目前實行的卻是四級行政體制。專家分析，管理體制層級越多，行政成本就越大，公共政策和財政轉移支付越難以準確落實，層層過濾就會形成“漏鬥效應”。對此，黨的十七大報告指出，“減少管理層級，在有條件的地區推進省直管縣、鄉財縣管等管理方式”。作為國民經濟和社會發展藍圖的“十一五”規劃綱要中明確提出，要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。
財政部財政科學研究所所長賈康認為，目前開展的“省直管縣”和“鄉財縣管”等改革試驗，基本導向是力求實現省以下財政層級的減少。這些減少財政層級的改革如果走通了，會進一步帶動中國行政架構的改變，意味著省和市縣之間不用再搭建地級市，鄉鎮可變為縣級政府的派出機構，從而實現政府層級扁平化的改進，有力促使事權劃分的清晰化、合理化和建立健全與事權相匹配的分稅、分級財政體制，明顯降低行政體系的運行成本，從源頭上堵住鄉鎮收入截留和浪費的“黑洞”，從而更好地促進縣域經濟發展。再配之以中央、省兩級自上而下轉移支付制度的加強與完善，將有效地緩解基層財政困難，有利於形成“長治久安”的機制。
兩種模式：“財政管”與“行政管”
汪玉凱說，目前“省管縣”有兩種模式，一種是浙江模式，一種是海南模式。
浙江模式很重要的經驗就是財政體制上的“省管縣”，擴大縣級政府經濟管理的權限。汪玉凱說，從財政體制改革突破，是向“省管縣”模式轉變最直接也最容易的切入口。
實踐證明，實行“省管縣”，激活了浙江縣域經濟的活力。據統計，2007年全省58個縣（市）的地方財政收入均超過了億元，其中24個縣（市）的地方財政收入均超過10億元。但是，由於僅僅在財政上實行管理，浙江模式還不是完全意義上的“省管縣”。
而海南從1988年建省開始就沒有實行市管縣，海南省所有的縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，是獨立的經濟單元，不存在地級市對縣和縣級市的行政管理問題，二者之間只有行政級別的差別而沒有行政隸屬關係。
汪玉凱認為，“省管縣”改革應該首先從容易的地方即財政管理做起，逐漸過渡到行政的“省管縣”。但是，改革也不一定一刀切，有條件的地方、行政區劃比較小的省份應該一步到位。大的省份，可採取分步實施，逐步到位。
另外，海南模式也並非沒有繼續深化的餘地。去年，海南將177項行政管理權直接下放到市縣和地級市，曾引起社會各界廣泛關注。汪玉凱說，海南的改革可以進一步將重心下移，權力下放，把中央沒有明確規定的權限下放到縣裡，從而更大程度地調動縣級政府的積極性，充分釋放縣域經濟的活力。
警惕地級市“跑馬圈縣”現象
“‘省管縣’改革面臨的主要阻礙，就是地級市是否放權的問題。事實上，省直接管縣是一種利益格局的重新調整。”汪玉凱說：“中國實施‘市管縣’已經有20多年的歷史，由此形成的利益格局，將是改革的一大阻礙。‘省管縣’，將地級市的人事、財政、資金、項目等各項權力剝離出去，就涉及利益重新分配的問題。比如，以前縣的財政收入被市裡截留，現在直接交到省裡，市的財政收入就會減少。”
另外，實行“省管縣”在擴大縣級經濟實力的同時，也會給中心城市的擴張造成一定程度的影響。汪玉凱說，當前要警惕“跑馬圈縣”現象，現在地方上已有一些苗頭，一些地級市為了維護自己的利益，隨意擴大自己的勢力範圍。一些地級市想方設法將所轄的經濟強縣變成一個區，可以說，控權不放成為某些地級市應對“省管縣”的辦法。如果說，一個縣在很大程度上實現了城市化，那麼“變縣為區”的行為無可厚非。但是，如果把一個農業人口占很大比例的縣強行化為地級市下屬的一個區，這種行為實際上就是變相的“跑馬圈地”，完全是為了一地私利的“上有政策，下有對策”。
因此，要實行真正意義上的“省管縣”，必須有配套的政治體制改革。如果僅僅在技術層面上加以改進，不對行政權力給予制約和監督，改革可能在一定時間內有積極效果，但最終將無法實現行政權力的科學配置。 |
