自2020年以來，中央政府不斷通過全國人大作出決定的方式來規範香港的“一國兩制”實踐。2020年5月28日，第十三屆全國人大第三次會議通過《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，6月30日，全國人大常委會依據決定制定的香港國安法被列入香港基本法附件三，即日生效。2020年8月11日，全國人大常委會通過《關於香港特別行政區第六屆立法會繼續履行職責的決定》，明確2020年9月30日後香港特別行政區第六屆立法會將繼續履行職責不少於一年，直至第七屆立法會任期開始為止。11月11日，全國人大常委會通過《關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定》，香港特別行政區立法會議員，因宣揚或者支持“港獨”主張、拒絕承認國家對香港擁有并行使主權、尋求外國或者境外勢力干預香港特別行政區事務，或者具有其他危害國家安全等行為，不符合擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區的法定要求和條件，一經依法認定，即時喪失立法會議員的資格；今後參選或者出任立法會議員的，如遇有上述情形，均適用本決定。2021年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》，3月30日，十三屆全國人大常委會第二十七次會議全票通過新修訂的《中華人民共和國香港特別行政區基本法附件一香港特別行政區行政長官的產生辦法》、新修訂的《中華人民共和國香港特別行政區基本法附件二香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》，公布後特區政府即緊鑼密鼓開始著手修訂本地法例。
香港回歸後，全國人大常委會曾針對香港問題尤其是政制發展問題作出“4·26”決定、“12·29決定”“8·31決定”等，但由全國人大直接作出決定的僅為去年“5·28”決定和今年的“3·11”決定。而上一次全國人大就香港問題作出決定是1990年4月4日關於設立香港特別行政區和香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法。這也足見中央對香港問題的重視。
中央政府直接出手的好處是可以強有力地、快速整合力量，直面主要問題。全國人大作為最高國家權力機關，享有最高立法權，有權決定特別行政區的制度。2020年2月，中央改組港澳系統領導體制，以前的中央港澳工作協調小組變為中央港澳領導小組，領導小組組長為主管港澳事務的國務院副總理韓正，副組長夏寶龍任港澳辦主任，香港中聯辦和澳門中聯辦主任兼任港澳辦副主任。國務院港澳事務辦公室作為中央港澳領導小組辦公室，具體負責統籌各方力量，貫徹執行“一國兩制”方針和中央對香港、澳門的政策規定，執行香港和澳門兩部基本法、指導兩個中聯辦工作。通過理順體制機制、改變過去“九龍治水”局面，促使各方發揮合力作用，確保“一國兩制”在港澳的實踐不變形、不走樣。中央既然設計了“一國兩制”，并把其作為中國特色社會主義的基本方略之一，那就要在實踐中履行好法律規定的職責，既把實行社會主義的內地建設好，也要把實行資本主義的香港建設好。
可以預計，在今後的“一國兩制”實踐中，“一國”的角色和作用將進一步強化，從國家層面加大對不同制度區域發展的謀劃，加強對港澳“一國兩制”實踐的指導。中央的政策方針要在港澳落地，具體的執行者就是行政長官。香港基本法的第四十八條列出了行政長官行使的十三項職權，其中第八項為執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令。這實際上是中央政府的一種知情權與監督權，在需要時可以就某個或某些事項對特區政府提出要求，如2019年2月，中央政府曾要求特區政府就取締“香港民族黨”提交報告。
中央政府在“一國兩制”實踐中的角色凸顯，并不表明中央要逾越法律規定地“大包大攬”。中央政府的角色仍是嚴格限制在憲法和法律規定範圍之內，這對於今後的“一國兩制”實踐極其重要，也是中央反復強調的，會堅持和維護“一國兩制”方針不動搖。
（二）香港、澳門“一國兩制”實踐出現較大差異
1997年香港回歸，“一國兩制”、港人治港、高度自治方針開始實踐；1999年，澳門回歸，同樣開啓“一國兩制”、澳人治澳、高度自治的實踐。兩個特別行政區一先一後成立，有相似歷史經歷，經常會被拿來對比。但實際上，兩地的情況差別很大，從回歸前的社會狀況、回歸談判歷程、基本法的內容、回歸後各自的“一國兩制”實踐等都可以看出。
近些年，隨著香港和澳門形勢的發展，兩地在維護國家安全、發展民主政治等方面出現越來越大的差異，可以說各自走了一條有自己特色的道路。在維護國家安全方面，香港基本法第二十三條規定的自行就國家安全立法，在2003年遇挫後長時間難以在當地啓動，以致面對激進分離勢力的冒起，特區政府并無及時應對。澳門卻在2009年完成基本法第二十三條的國家安全立法，2018年成立維護國家安全委員會，由行政長官擔任主席。2016年11月全國人大常委會對香港基本法第104條釋法後，澳門主動在立法會選舉法修改法案中增加了“防獨”條款。2016年澳門特區制定首份《五年發展規劃》，將“在維護國家主權、安全及發展利益的前提下，促進澳門長期繁榮穩定”作為規劃編制的最高原則。
在發展民主政治方面，圍繞著行政長官和立法會兩個選舉辦法，兩地都在不斷擴大民主成分。香港先後進行三次政改，此次完善選舉制度是第四次政改。由於澳門基本法沒有如香港基本法規定行政長官和立法會的最終達至普選，雖然有反對派團體曾於2009年提出實現雙普選的要求，但沒有法律依據，也沒有引起大的討論，故澳門的選舉制度改革一直沿著擴大參與的方向穩步前進。2011年12月31日，全國人大常委會就澳門基本法附件一第七條和附件二第三條進行解釋，并於2012年2月29日作出《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》。依據該解釋和決定，澳門就行政長官和立法會選舉的相關辦法進行了修訂。2013年澳門第五屆立法會選舉由原來的29席增加至33席，其中直選14席，間選12席，委任7席，直選和間選各增加兩席；2014年第四任行政長官選舉委員會由原有的300人增加至400人。
香港在“一國兩制”實踐中，由全國人大以決定的方式授權常委會制定了直接在香港落地實施的維護國家安全法，并修改了選舉制度。國家主導進行頂層設計，中央政府強調的是依法、符合當地實際情況。對於澳門而言，如有需要，選舉制度可繼續進行修改完善，不必像香港一樣由全國人大作出修改決定。“一國兩制”在兩地的實踐出現較大差異，未來也將繼續按照各自步伐、以符合當地實際情況的方式推進。港澳發展出不同的“一國兩制”道路，意味著將來台灣回歸後，實施的“一國兩制”也會有所不同。
（三）“一國兩制”與統一台灣
台灣何時統一的問題基本屬於政治決斷，但以何種方式統一、統一後實行的制度可以進行學術探討。由於台灣問題比香港、澳門問題更複雜，牽扯的國際博弈更廣泛，所以中央政府四十多年來一直采取的是“反獨、促統”的策略，致力於以和平統一、“一國兩制”方針來解決台灣問題。
然而，“一國兩制”在台灣的認同度比較低。民進黨一直在妖魔化這一政策，針對近年香港社會出現的“修例風波”等，宣揚“今日香港，明日台灣”，在島內加大對“一國兩制”的抗拒情緒；國民黨負責人也公開表示不會接受“一國兩制”。2021年3月2日，江啓臣在接受路透社訪問時稱“一國兩制”在台灣沒有市場；針對香港此次修改選舉制度，3月12日，馬英九接受訪問時稱“一國兩制”構想正式宣告死亡。台灣一直否認、抹黑“一國兩制”，拒絕認真思考并向民衆講解這一方針背後中國共產黨的善意。“一國兩制”蘊含的是一個中國之下的兩種制度的分立，是政治上的妥協共存，如果有一天兩岸不再以親情、國共兩黨不再以兄弟情相待，衹剩下冷冰冰的領土統一，那統一後實施的制度恐怕再無台灣討價還價的餘地。
針對此次選舉制度的改革，台灣陸委會發言人稱，“凸顯中共極度畏懼民主，缺乏制度自信”。然而，想深一層，中央政府在香港的舉措是缺乏制度自信，還是擁有制度自信的表現？香港形勢逐漸平穩之後，台灣統一問題是否也將提上議程？
香港的“一國兩制”實踐，對台灣仍有借鑒意義，衹不過借鑒的主體是中央政府：一是中央政府可以從對香港的治理中積纍管理台灣的經驗，雖然港台兩地從人口到面積，從社會文化到經濟狀況再到政治思維都有很大的差異，但同是實施“一國兩制”，治理香港、澳門的成功經驗將為治理台灣增添很大的底氣；二是香港回歸二十多年，圍繞香港問題與大國進行的博弈，同樣可以為中央政府處理台灣問題提供有益的借鑒。中國共產黨已經明白，圍繞香港問題的博弈衹是小試身手，關乎民族復興的更大的挑戰還在後面。
注釋：
①此次選舉制度改革實際上是香港習慣稱的政制改革（簡稱政改），即規定行政長官和立法會產生辦法的基本法附件一、附件二的修改問題。本文一般在談及中央政府此次改革時用選舉制度一詞，在談及之前的改革時仍沿用政改這一習慣表達。
②王晨，關於《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定（草案）》的說明，2021年3月5日。
③林鄭月娥：擬用綜合條例草案處理本地立法，大公網，2021年3月15日，參見http://www.takungpao.com/news/232109/2021/0315/562929.html。上網日期，2021年4月7日。
④1992年，香港最後一任總督彭定康上任後，首份《施政報告》即單方面推出政改方案，建議1995年的最後一屆立法局選舉中，大幅增加直選議席和新增九個近乎普選的功能組別（即“新九組”）。此舉違反了《中英聯合聲明》、違反《基本法》、違反中英兩國外長交換的幾封信件。中方對此非常不滿，宣布放棄“直通車”（即原來英中雙方協議，最後一屆立法局議員可全數過渡為特區第一屆立法會議員），另立議會。
⑤泛民主派與反對派所指并非一致。習慣上，反對派用於指立法會內不同於建制派的群體，被視為泛民主派在立法會的代言人。泛民主派的所指則更為廣泛。本文視具體行文使用。
（全文刊載於《中國評論》月刊2021年6月號，總第282期） |
