美國長期以國內法“長臂管轄”制裁他國，單邊制裁就是其重要形式。美國為表達對他國的不滿，依托國內法規將觸角延伸到境外，對境外行法律、政治、軍事、外交、經濟等多維度管控之實，迫使受制裁國改變不利於美國自身利益的政策或行為，是區別於硬性軍事衝突的“巧性”國際政治手段。美國能把本國權力觸角伸到國際舞台，一個重要原因是美國在國際經貿市場上的關鍵供應者角色和美元在國際結算中的核心地位。美國正是通過濫用其在全球經濟和法律體系中的絕對話語權和控制力，以實現僅符合自己利益的霸權主義與強權政治。
美國前商務部長羅斯在孟晚舟事件發生後曾評論說：“我們現在以實際行動告知全球，所有違反美國經濟制裁計劃以及不遵守美國出口管制法律的個人和經濟實體，都將受到美國的處罰。”結合實踐看，美國近幾年的單邊制裁主要有三點變化趨勢：第一，制裁依據和範圍全方位擴大。美國援引的國內法越來越廣泛，甚至擴大了所有經濟法以及與經濟有關刑法的法律影響力；範圍上通過頻繁使用二級制裁迫使第三國被動加入其制裁框架。第二，制裁實施形式上層層加碼。一旦美國認為發生了可以啟動經濟制裁的法律事實，國會在通過制裁法案後，總統會發布與之對應的行政命令，OFAC會在執行前發布一個或多個具體制裁條例，構成了一個以政治為統領，立法、執法、司法層層遞進的圓錐式協調機制。第三，受制裁方進入司法正當程序保護的可能性極低。OFAC開展調查後，會與受制裁方談判達成三種不同協議：不起訴協議、延緩起訴協議、認罪協議。因談判雙方懸殊的力量對比，大約95%的聯邦案件以認罪和解方式解決，許多處罰無法進入司法程序而由美國執法機構直接執行。
根據《聯合國憲章》的有關規定，實施經濟制裁的識別權和決策權歸屬於聯合國安全理事會，聯合國經濟制裁決議具有普遍法律約束力，所有聯合國會員國必須執行，而美國沒有被賦予任何代替聯合國安理會實施單邊制裁的法律權利。美國實施的經濟制裁更多是毫無國際法依據，甚至違背其國內法原則，也不具有合理性的霸權行徑。
美國經濟制裁毫無國際法依據。從條約層面看，美國近期對俄羅斯的極限經濟制裁並未以安理會決議為基礎。聯合國人權理事會在第49屆會議上以呼籲各國停止單邊制裁為內容提出決議，該決議以27票贊成、14票反對、6票棄權的結果得以通過，說明了單邊制裁手段在國際社會中是不得人心的。美國一意孤行的單邊制裁，正是繞過以聯合國為核心的國際法體制的行動。從法律原則看，2018年美國退出伊核協議後實行的高級別經濟制裁違反了有約必守原則；美國對伊拉克和古巴的制裁目標不在於改變其政策，而是推翻其政權。未達到目標的美國於2003年悍然發動對伊戰爭，隨後才結束對伊制裁。據伊拉克衛生部長穆巴拉克公布的消息，長達13年的制裁使173.2萬人因缺醫少藥和營養不良而死亡。同時，美國對古巴的經濟封鎖長達60年，且因其未放棄社會主義制度，封鎖仍在繼續，赫然違反國家主權平等與不干涉他國內政原則。從實踐層面看，安理會決議實質上已經成為一類國際法淵源。聯合國大會於1996年通過決議，強調單邊經濟制裁對第三國的沉重影響，呼籲各會員國禁止向任一國家實施單邊經濟制裁；2002年通過了關於《消除以單方對外強制性經濟措施作為政治和經濟脅迫的手段》的決議；2011年通過決議，不贊同以單方面經濟措施為手段對發展中國家進行政治和經濟脅迫；2021年第29次通過決議要求美國解除對古巴實施禁運及經濟制裁等等，皆表明美國的經濟制裁是對國際法實質正義的忽視。
美國經濟制裁甚至違背其國內法原則。《美國對外關係法重述（第三次）》規定，對他國境外行為的管轄前提是該行為對其領域內產生或意圖產生實際效果。該規定本身已經備受國際社會質疑，但僅這層“遮羞布”美國也並未嚴格遵守。美國在實施單邊制裁時，慣以“危及國家安全”作為他國行為對美國產生或意圖產生的“實際效果”，然而，美國對華為的經濟制裁就是典型的反例，美國沒有提供任何可靠的證據用以證明其所宣稱的“危及國家安全”的“實際效果”。國家安全的嚴肅議題淪為了美國借以濫用單邊制裁手段的“萬金油”。
美國對單邊制裁手段的日益依賴與濫用，將其“零和博弈”思維強加於國際社會，成為國際衝突與矛盾加劇的催化劑，違背國際社會對以正義、和平、發展為底色的現代國際關係的追求，是開歷史的倒車。當今世界，多邊機制成為國際事務的主流，單邊主義已無法像過去一樣大行其道。如果美國經濟制裁仍為強權政治服務，從國際政治發展大勢著眼，經濟制裁的最終破產將是歷史必然。習近平主席在聯合國成立75周年紀念峰會上發表的重要講話中強調：“各國關係和利益只能以制度和規則加以協調，不能誰的拳頭大就聽誰的。”現代國際關係不再是某幾個霸權主義大國“縱橫捭闔”的權力遊戲，國際法也不是霸權國家“合則用，不合則棄”的工具，美國濫用單邊制裁的把戲可以休矣。
（作者：孟思彤、趙萬一，分別系中國海洋大學海洋發展研究院博士生，西南政法大學民商法學院教授） |
