2.美國兌現南海安保承諾具有不可預期性
菲歷史上曾多次要求美明確《美菲共同防禦條約》適用於南海，但直到2019年3月美才首次以國務卿聲明的形式表明態度，聲稱：“由於南海屬於太平洋的一部分，任何對菲軍隊、飛機或船隻在南海的武力攻擊，都將觸發《條約》第四款所要求的共同防禦義務。”但即使菲政府竭力配合美印太戰略，拜登政府仍未明確觸發條約具體條件，包括武力攻擊的具體解釋。2024年4月，美印太司令部前司長阿奎利諾（John C. Aquilino）在參加國會聽證會時稱“菲律賓，如果一名水手或士兵或其一名成員被殺，可以援引《美菲共同防禦條約》第五條，但這將使我們的決策者面臨真正困難的選擇”。美口頭上表示對防務承諾包含南海，且實踐上為菲提供情報、武器裝備及其他間接形式的支持，但對直接捲入中菲在南海的武裝衝突始終小心謹慎。小馬科斯政府渴望美能提供實質性支持，但對美“模糊策略”無可奈何甚至唯有選擇順從。尤其是唐納德·特朗普上台後宣示將繼續奉行“美國優先”的理念，并采取了暫停對外援助、加速遣返非法移民等一系列單邊主義措施，小馬科斯政府對美菲延續牢固的同盟關係信心滿滿、特朗普政府對於美對菲涉南海防務承諾亦信誓旦旦，但特朗普政府對東南亞缺乏興趣⑫，美菲關係及美對菲的安全支持承諾面臨更為顯著的挑戰。
3.菲律賓與東盟其餘國家的分歧將變大
出於為地區繁榮發展營造和平、穩定環境的考慮，東盟國家一直把維護海上形勢穩定作為彼此最大公約數。越南等部分聲索國試圖尋求單邊利益要求最大化，但前提是維護地區穩定形勢整體不受影響。泰國、印尼等多數非聲索國還希望訂立規則以約束各方行動，促進爭端和平解決。菲支持美增加在南海地區的前沿軍事部署，特別是將中程導彈力量系統常態化部署到菲律賓群島，此舉業已引起地區國家的強烈擔憂。同樣令東盟國家感到不安的還有美主導構建的小多邊安全合作給東盟主導的安全架構帶來巨大衝擊。東南亞國家對中國日益擴大的影響力表現出不安全、不適應，但同樣擔心美強勢介入南海爭議將加劇地區緊張對抗，將迫使其不得不在中美兩個大國之間“選邊站”。菲與東盟其餘國家圍繞南海及軍事安全戰略的分歧伴隨著小馬科斯政府“一邊倒向美國”而不斷擴大，這將削弱其在東盟組織中的話語權，同時也將面臨其他成員國家的壓力。
四、對中國的影響及應對
小馬科斯政府“極端化”傾向的南海政策對中菲雙邊關係和處理海上爭議的進程帶來挑戰，同時加劇了中國致力於管控南海形勢的複雜性。
第一，中菲以對話處理南海爭端的空間受到擠壓。經歷了2012年的“黃岩島事件”之後，中菲處理海上爭端的模式一直在“對話”和“衝突”兩個軌道間徘徊。杜特爾特政府時期，中菲南海爭端雖無法根本解決，但兩國多個層級的對話與合作機制對雙方及時管控海上緊急突發事態、消弭彼此分歧和促進爭端解決起到了“兜底”效果。小馬科斯政府的“極端化”傾向削弱了中菲開展對話的互信基礎，兩國在南海的矛盾和分歧因與台海、中美競爭、中國和東盟國家的關係等其他問題交織作用而進一步複雜化、擴大化，雙方衝突和對抗的成分隨之日益增多，這極大擠壓了彼此展開對話與合作的空間。
第二，中國努力降低周邊關係中的“南海因素”面臨菲律賓的干擾。南海爭端僅僅是中國與東盟關係全局中的局部，但若是處理不當卻極易令雙邊關係受到影響。中國一直致力於減少周邊關係中的南海爭端這個變量，提出了“雙軌思路”，倡導直接當事國間對話協商解決有關分歧。小馬科斯政府的南海政策給中國與馬來西亞、越南等其他聲索國間妥善處理彼此圍繞油氣等問題的分歧帶來了干擾，也間接導致中國東盟關係中的“南海因素”進一步凸顯、放大。2024年的“照會洩露事件”迫使馬來西亞安瓦爾政府不得不做出“馬來西亞將繼續在有爭議的南海水域進行石油勘探”的強硬回應，此舉給中馬關係製造了嫌隙。此外，小馬科斯2024年1月訪越時刻意對外表示，越有興趣和菲一起向聯合國大陸架界限委員會（CLCS）提交南海“外大陸架聯合劃界案”，菲願意“在適當的時候”與越合作提交聯合文件。這一消息同樣給中越關係製造了“小插曲”。
第三，中國管控南海形勢的努力面臨越加複雜的地緣政治競爭。小馬科斯政府支持日本突破戰後體制安排，在南海建立常態化的軍事存在，為日本實現“正常國家”“軍事大國”及牽制中國在東海方向戰略投入創造了條件。同時，菲憑藉地理和身份上的雙重特殊性，為美國打造南海與台海問題聯動發展提供便利，這加劇了中國處理台海問題面臨的複雜性及管控南海問題的敏感性。
鑒此，中國應著眼長遠，從中美競爭、地區和國際秩序演變的戰略全局出發，化解小馬科斯政府南海政策轉向帶來的影響。
第一，保持中菲溝通渠道穩定、暢通具有長遠戰略意義。小馬科斯政府上台後，中菲涉南海問題雙邊溝通機制一度面臨考驗。一旦這些機制中斷，小馬科斯政府、“右翼”勢力將加大虛假和歪曲叙事，壓制理性派聲音。菲涉南海決策分散在總統、外交、海警和軍事等各個部門，中國應著眼於中菲南海爭端短期內無法解決的現實，以成體系的雙邊對話機制，管控兩國海上爭端與矛盾。在現有南海問題雙邊磋商機制的基礎上，抓住有利時機，推進構建中菲海警、海軍、漁業、油氣等部門間的雙邊磋商機制，針對現地執法、海域管控、漁業和油氣活動等可能出現的衝突，前瞻性地進行溝通，促進化解彼此矛盾，尋找并爭取潛在的合作。
第二，降低菲收益預期是促其調整南海政策的可行出路。菲涉南海政策偏好建立在利益計算的基礎上，包括贏得選民支持。一旦南海政策的“極端化”傾向表現出明顯的邊際成本大於邊際收益，菲將失去其決策底氣并促其反思政策適用性。中國可以通過明確在台灣、美在菲部署中程導彈系統等問題上的立場及菲方“極端化”傾向可能付出的代價，配合海上現地管控措施，令菲冒險主義行動得不償失，提高菲方對預期成本和風險的評估，降低其預期收益，使菲政府知難而退。
第三，前瞻性、針對性地促進中菲民間涉南海問題的增信釋疑。菲絕大多數民衆對中菲南海爭端缺乏直接認知，有關信息、知識和觀念多是被動接受政客、媒體及智庫機構、專家學者的灌輸，這為部分心懷利益訴求的政治家族、官僚利益集團和“右翼”勢力以刻意編造叙事體系從而塑造民意支持提供了可以利用的空間。中國自2023年開始及時發布中菲海上力量對峙的現場視頻，對菲國內民衆正確瞭解海上形勢和防止部分政客的“政治欺騙”提供了可靠的信息來源。中國可考慮進一步完善面向國際的涉南海重要政策和事件發布機制，藉助新媒體平台，發揮菲政、商、媒體和學術等社會各界的理性派群體力量，對菲民衆涉南海中菲南海爭端的觀念塑造施加影響，推動菲民意規制政府涉南海“極端化”傾向。
結 論
小馬科斯政府南海政策明顯表現出與理性主義原則相背離的“極端化”傾向。這種傾向是小馬科斯政府所處的內部和外部特殊環境叠加作用的結果，特別是馬科斯家族及軍警部門與美有著千絲萬縷的關聯，加上菲國內“右翼”勢力日益壯大，這是往屆政府所不曾遇到過的。在南海爭議上的“極端化”傾向因內部和外部因素作用而具有一定的路徑依賴性，但這種政策取向始終面臨國家利益和政治集團利益間的張力產生的脆弱性的挑戰。
本文係海南省哲學社會科學規劃課題《基於數字化的南海海洋非物質文化遺產保護與傳播體系研究》 （HNSK（YB）22-106）、國家社科基金研究專項（24VHQ010）的階段性研究成果。
①吳士存：《南沙爭端的由來與發展——南海紛爭史國別研究》，北京：中華書局，2022年版。
②Ross Babbage, Countering China’s Adventurism In The South China Sea Strategy Options For The United States And Its Allies, Center for Strategic and Budgetary Assessments, 2017.
③PH committed to genuine peace, ASEAN centrality, May 31, 2024, https://mirror.pco.gov.ph/news_releases/ph-committed-to-genuine-peace-asean-centrality-pbbm/.
④Philippine Marcos' approval, trust ratings dip – poll, Reuters, July 18, 2024, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/philippine-marcos-approval-trust-ratings-dip-poll-2024-07-18/.
⑤Sebastian Strangio, 76% of Filipinos View China as Country’s ‘Greatest Threat’: Survey, the Diplomat, June 07, 2024, https://thediplomat.com/2024/06/76-of-filipinos-view-china-as-countrys-greatest-threat-survey/.
⑥House probe of Duterte-China ‘gentleman’s agreement’ begins, inquirer, May 20, 2024 , https://globalnation.inquirer.net/236733/house-probe-on-duterte-china-gentlemans-deal-starts.
⑦Senate Condemns Continued Harassment of Pinoy Fishermen, Illegal Chinese Incursion In WPS, Senate of Philippines, August 1, 2023, https://legacy.senate.gov.ph/press_release/2023/0801_zubiri1.asp.
⑧杜特爾特遭懷疑與中國簽訂秘密協定 菲參議員促調查叛國，RFI，2024-04-07，https://www.rfi.fr/cn/%E4%BA%9A%E6%B4%B2/20240407-%E6%9D%9C%E7%89%B9%E5%B0%94%E7%89%B9%E9%81%AD%E6%80%80%E7%96%91%E4%B8%8E%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E7%AD%BE%E8%AE%A2%E7%A7-%98%E5%AF%86%E5%8D%8F%E8%AE%AE-%E8%8F%B2%E5%8F%82%E8%AE%AE%E5%91%98%E4%BF%83%E8%B0%83%E6%9F%A5%E5%8F%9B%E5%9B%BD.
⑨OCTA: 70% of Pinoys want to assert PH's territorial rights via diplomacy, peaceful means, GMA Integrated News, August 13, 2023, https://www.gmanetwork.com/news/topstories/nation/878737/octa-70-of-pinoys-want-to-assert-ph-s-territorial-rights-via-diplomacy-peaceful-means/story/#goog_rewarded.
⑩⑪Samantha Custer, Bryan Burgess, Jonathan A. Solis, Narayani Sritharan, and Divya Mathew, Beijing’s Big Bet on the Philippines: Decoding two decades of China’s financing for development, Version 1.0, AidData, William & Mary, June 2024, https://docs.aiddata.org/reports/beijings-big-bet-on-the-philippines/full-report.html.
⑫Hoang thiha, William Choong, Trump 2.0 Presidency: What Is in Store for Southeast Asia?, 12 November, 2024, FULCRUM, https://fulcrum.sg/trump-2-0-presidency-what-is-in-store-for-southeast-asia/.
（全文刊載於《中國評論》月刊2025年3月號，總第327期，P113-121） |
