二、美國全球關鍵礦產戰略調整外溢效應蔓延與影響
關鍵礦產在新能源電動汽車與半導體等現代產業發展中的地位顯著上升，已成為全球地緣戰略的重要組成部分，成為新一輪大國博弈的重要標的。美國全球關鍵礦產戰略調整與建立關鍵礦產供應鏈聯盟行動，在國際社會引起連鎖效應，許多國家紛紛加強對關鍵礦產管制，加上地緣政治發展與關鍵礦產富集地區政治動蕩，對全球關鍵礦產供應鏈供應體系健康運行與新能源電動汽車等產業發展帶來重大影響。
（一）多國效仿美國，高度重視并持續強化關鍵礦產管制，意在擺脫對華依賴。受美國全球關鍵礦產戰略調整影響，歐盟、英國、加拿大、澳大利亞、日本與韓國等紛紛制定礦產戰略，公布關鍵礦產清單，加強關鍵礦產管制，并努力減少對華關鍵礦產依賴。2023年12月歐盟議會通過《關鍵原材料法案》，2024年3月獲歐洲理事會批准通過。該法案共列出34種關鍵原材料，其中將包括稀土、鋰、鎳、鈷與硅等17種礦產列為“戰略性原材料”，法案設定了明確的目標，歐盟在2030年前，設定每年原材料消耗的10%應自歐盟境內開采，40%在歐盟本土加工，25%年度消耗量來自回收再利用⑩。法案的推出，旨在強化對科技、新能源等產業關鍵原材料供應的自主性，減少對“特定國家”實為中國的依賴。加拿大於2022年10月修訂《加拿大投資法》，加大對關鍵礦產品入境交易審查，收緊外國對關鍵礦產投資，旨在限制中國對加礦產投資與加強供應鏈的建設。澳大利亞則明確表示依據《1975外國收購與接管法》限制中國企業在澳礦產投資，減少中國企業對其礦業投資持股比例。2024年3月，英國政府強調“采礦和精煉能力高度集中在一國（指中國）”存在風險，計劃從2024年4月起為企業提供能源補貼，以提升風機、電動汽車和國防技術所需的關鍵礦產產量。韓國也追隨美國，積極與歐美、越南、蒙古等合作，企圖擺脫對中國稀土依賴。韓國地質資源研究院院長李平九稱：“我們必須通過重點礦產開發和原材料本土化來實現供應鏈去中國化。”2024年3月12日，韓國SBS電視台報道，韓國浦項鋼鐵集團宣稱“建立了擺脫中國的供應鏈”,不再使用來自中國的稀土材料，而是采購來自美國、澳大利亞與越南等國原材料。預計未來還有更多國家會調整關鍵礦產政策與戰略，加強管制，維護自身礦產供應安全，將衝擊全球關鍵礦產供應鏈。
（二）不少礦產資源富集國家調整關鍵礦產政策，強化政府開發甚至實施國有化管理，影響到國際合作開發。近年來，由於關鍵礦產戰略地位顯著上升，成為許多礦產資源富集國家的重要戰略資源與對外政策手段，2017年，波利維亞成立國家鋰業公司，負責該國鋰礦開采。2022年，墨西哥政府頒布新的礦業法修正案，將鋰礦列為戰略資源，并將其開采權授予新成立的國家鋰業公司，同時取消外國投資者的特許經營權。2023年，智利政府宣布，該國國家銅業公司將與全球第二大鋰生產商、智利化工礦業公司（SQM）合組新合資公司，由國家銅業公司控股，主導該國家主要鋰礦資源開發。鎳資源大國印尼則加強關鍵礦產保護，限制鎳礦出口。智利、阿根廷、玻利維亞三個重要鋰資源國家發出倡議，要仿效石油輸出國組織“歐佩克”成立一個“鋰佩克”組織，以協調三國關鍵礦產鋰生產并聯合制定價格，謀求國際鋰市場定價權。近年來，不少國家都加大了對關鍵礦產開發與加工的財政支持力度。
（三）各國關鍵礦產政策的調整，將進一步加大全球關鍵礦產博弈與競爭。當前國際新興產業發展，對關鍵礦產需求顯著提升。國際能源署的報告顯示，為在2050年實現碳中和目標，各國將極大推動可再生能源行業發展，大大提升全球對鋰、鈷、鎳、銅與稀土等礦產需求。預計到2040年，可再生能源行業礦產的需求總量將達到2020年全球需求量的六倍以上，其中鋰礦的需求增長最為迅速（42倍），其次是鈷（21倍）、鎳（19倍）和稀土（7倍）等礦產⑪。全球新興產業發展，對關鍵礦產資源需求量增加，將導致關鍵礦產的供需矛盾凸顯，爭奪更為激烈，必然影響全球關鍵礦產開發、供給與市場需求變化。同時，關鍵礦產競爭由上游礦產開發向加工製造、運輸設施、技術提升及相關產業的全產業鏈延伸。
（四）經濟民族主義與社會思潮等也在影響關鍵礦產開發與合作。國際政治格局出現重大變化與關鍵礦產戰略地位上升，一些國家經濟民族主義興起，加上環保意識覺醒與利益意識強化，一些國家或地區的排外思潮有所上升，不少礦產富集國家出現對礦產合作開發的強烈反對與排外立場，甚至引發一些國家內部政治動蕩，影響關鍵礦產投資合作發展與供應安全。如2024年8月塞爾維亞首都貝爾格萊德爆發了反對鋰礦開發項目的大規模示威活動，被認為有明顯的外部勢力介入與強烈的政治動機。
三、中國關鍵礦產與新能源電動汽車產業發展面臨的風險挑戰及應對
中國在全球關鍵礦物供應鏈尤其是礦產加工精煉方面占有重要地位。依據國際能源署2022年報告，2019年，中國稀土、鋰、鈷的加工量全球市場份額分別為87%、78%、65%，銅和鎳的精煉產能份額分別達到了40%和36%⑫。尤其是應用最為廣泛的稀土礦產資源，中國儲量與加工居於全球關鍵地位。依美國地質調查局（USGS）發布的2024年全球稀土資源儲量，全球稀土資源儲量9000萬噸，中國稀土儲量保持在4400萬噸，高居世界第一，較第二位俄羅斯380萬噸與第三位越南350萬噸高出許多⑬。但在美國全球關鍵礦產戰略調整、建立“去中排華”關鍵礦產供應鏈聯盟與許多國家紛紛調整關鍵礦產政策背景下，中國關鍵礦產供應與進口、海外投資開發與電動汽車產業發展等均面臨不同程度的風險與挑戰。
（一）關鍵礦產資源儲藏具有結構性特徵，中國稀缺礦產供應安全存在較大風險。中國不少關鍵礦產儲量不豐，嚴重依賴海外進口，未來供應安全存在較大風險。儘管中國是關鍵礦產生產大國與消費大國，但在關鍵礦產領域，除稀土等資源豐富外，許多關鍵礦產資源儲藏不豐甚至相當有限，對外依賴度較高，而且集中在擁有特定關鍵礦產優勢的少數國家，給中國帶來很大的關鍵礦產供應安全風險。按照國際能源署測算，中國鋰礦、鎳礦、鈷礦產量的全球占比分別為13.6%、4.1%、1.0%，遠遠不能滿足國內需求，導致關鍵礦產進口規模居高不下：2023年中國鎳礦進口量為439萬噸，較上年增長10.3%，其中85.2%的進口來自菲律賓；進口鋰精礦約401萬噸，同比約增長41%，主要來自於澳大利亞、巴西等國；印度尼西亞則是中國主要鎳礦進口來源國⑭。在國際關係平穩情況下，關鍵礦產進口比較有保障，一旦國際形勢發生重大變化，特別是美國大搞“去中排華”關鍵礦產供應鏈聯盟，就會給中國關鍵礦產供應與進口帶來很大風險。
（二）各國關鍵礦產政策調整趨向複雜化，加上全球政經格局變化的不確定性，增大了中國海外礦產投資合作風險。中國在關鍵礦產儲量不足情況下，加大了海外礦產投資合作開發，目前在海外有大量礦產投資，是中國關鍵礦產重要來源。據統計，到2021年底，中國海外礦業投資項目約為425個，投資金額161億美元（2011-2021），中國企業海外礦業并購金額292億美元⑮，估計目前纍計投資與并購總金額達600億美元左右。但國際關鍵礦產領域競爭與博弈新形勢，引起部分國家關鍵礦產政策重大調整，對中國企業海外礦產開發合作帶來新風險。例如墨西哥政府“鋰國家化”政策，對墨政府已批准的中國贛鋒鋰業收購鋰開發項目采礦權造成重大影響；智利鋰礦國有化政策調整，對中資天齊鋰業鋰投資合作帶來影響。中資企業被迫通過法律手段維權，但無法預知結果是否向好，并要付出重大的司法成本。
各國加大對關鍵礦產政策的調整之際，國際關係複雜演變與大國博弈日趨顯著，進一步加大了中國海外礦產投資合作的開發風險。如非洲與拉美這些礦產資源豐裕的地區成為大國戰略博弈的重點，也是大國戰略礦產資源開發的關鍵目標地區。但這些地區政治環境多變，政局動蕩不安，選舉與政權更迭頻繁進行，為礦產資源的開發與對外合作增加了不確定的政策預期。 在此背景下，非洲國家也相繼采取行動，強化對礦產資源的開發管理，并重新審視與海外企業的礦產投資合作關係。部分國家直接提出要求，意圖以不出資形式獲取合作開發企業的股權，加大中國海外礦產資源投資的成本與風險。諸多政策直接衝擊了與外國企業的礦產合作開發項目，使得原本就充滿挑戰的合作環境雪上加霜。同時，美西方國家在發展中國家以多種手段煽動資源民族主義情緒，抹黑中國形象，炒作涉華負面輿情，不但影響中國海外礦產合作開發，同時更影響中國海外關鍵礦產來源安全。
（三）美西方等關鍵礦產政策調整與大國礦產博弈，增加了中國新能源電動汽車等產業發展風險。近年來，以電動汽車為標志的中國新興產業發展迅速，卻引起美西方的警惕。美西方關鍵礦產政策調整的一個主要目標就是，有意遏制中國新能源電動汽車等優勢產業發展。一方面因關鍵礦產管制引起的供應不足，中國新能源電動汽車等產業發展面臨重大潛在供給風險與成本顯著上升風險；另一方面，美國、歐盟與加拿大等對華電動汽車與鋰電池等加徵關稅，進一步增大中國電動汽車產業的發展壓力。
綜上，在當前日益複雜嚴峻的國際關係格局形勢下，不論是中國政府，還是礦產資源開發企業，或者新能源電動汽車企業，均要充分瞭解國際社會關鍵礦產領域博弈新態勢，認清美國關鍵礦產戰略調整與推動“去中排華”關鍵礦產供應鏈聯盟的深遠影響，充分瞭解有關國家政權與礦產能源政策的重大調整，做好充分應對準備，提高應對關鍵礦產資源供需風險與新能源電動汽車等產業的海外發展風險防範能力。
基於此，中國仍要堅持兩條腿走路的發展路綫：一方面，應加大投資，尤其是加強關鍵礦產資源勘探、開發，增加供給，這是重要基礎。同時通過先進技術手段，加強關鍵礦產資源回收利用，并尋找替代材料，提升新能源產業等原料的供應安全與可持續發展。另一方面，仍要堅定持續擴大對外關鍵礦產的海外投資合作。儘管中國面臨海外關鍵礦產投資合作風險上升，但海外關鍵礦產合作開發是必走之路，在策略上要有所調整：一是加強與中國友好國家的關鍵礦產合作開發。二是加強與“一帶一路”沿綫國家的關鍵礦產的友好合作開發與利益共享。三是持續加大在非洲與拉美關鍵礦產富集地區的開發合作。關鍵礦產是重要戰略資源，政策性強，敏感度高，企業海外礦產開發投資合作，應充分瞭解當地政治與法律，包括所在國不同政黨對華立場。在遇到礦產投資合作開發爭議時，要充分掌握該國法律與相關國際法律，甚至建立專業法律部門，爭取通過法律手段維權，并做好司法成本與企業發展風險預判。同時，中國礦產企業海外投資合作，要提高環保意識，加大環保投資，要充分照顧當地民衆關切與利益，適當回饋地方，并做好大量互利共贏宣傳工作。
與此同時，中國應持續完善對關鍵礦產出口與技術的管理。針對近年來有關國家關鍵礦產政策調整，中國有關部門已先後出台一系列礦產政策法規措施，加強對關鍵礦產開發管理與出口管控。2023年12月，商務部公布調整《中國禁止出口限制出口技術目錄》。2024年6月，國務院發布第785號令，公布《稀土管理條例》。這是中國政府公布的第一部管理稀土礦開采、冶煉和流通的綜合性法規。2024年8月15日，商務部與海關總署發布公告，對銻與超硬材料等實施出口管制。2025年2月4日，商務部與海關總署公告，對鎢、碲、鉍、鉬、銦相關物項實施出口管制決定。可以說，中國政府對關鍵礦產管理與出口逐步形成一套政策體系。但目前關鍵礦產管理相關制度還不够完整系統，落實不到位，還要進一步完善，防止漏洞。同時，要加強對稀土等關鍵礦產加工技術與知識產權的有效保護，對外礦產資源開發合作不能輕意轉讓關鍵技術，并對礦產開采與加工設備出口加強管理，以保持關鍵礦產加工技術的競爭優勢。
北京哲學社會科學研究基地項目（18JDYJA020）研究成果。
注釋：
①陳其慎、張艶飛等，《國內外戰略性礦產厘定理論與方法》，《地球學報》，2021年3月，第42期第2卷，137-144。
②⑦程萍，“美國關鍵礦產供應鏈構建戰略研究——基於‘友岸外包’視角”，《中國國土資源經濟》，2024年8月，第37期，38-46頁。
③④CSIS:Critical Minerals and the Future of the U.S.Economy <BLOOMSBURY ACADEMIC>,NEW York .London.Oxford.New Delhi.sydney1358Broadway, Fifth Floor.New York ,NY10018 .february 2025.
⑤魏華、辛吉，“美國加速稀土‘去中國化’，挑戰大陸主導權”，《祖國》（台北），2024年8月，第84期。
⑥路言，“美國又出陰招，推進‘供應鏈彈性計劃’緊盯中國”，華語智庫，2025年02月01日。
⑧楊海泉，“非洲聚焦關鍵礦產資源可持續發展利用”，《經濟日報》，2025年2月12日，第04版。
⑨地一眼（陝西地礦科技產業股份有限公司信息平台），“非洲礦產：美國的新‘算盤’”，2025年02月09日。
⑩歐盟快速通過《關鍵原材料法案》，直指中國“新三樣”，深圳市標準技術研究院，2024年03月28日。
⑪趙雅婷、郭文濤，“大國地緣政治博弈新戰場”，《世界知識》，2024年2月，第4期。
⑫⑭⑮萬軍、陳震，“中國關鍵礦產供應鏈面臨的挑戰與應對”，《世界知識》，2024年第4期。
⑬陳淑芳等稀土研究團隊，“2024年全球稀土資源儲量同比下降21.7%”，安泰科（信息平台），2025年02月16日。
（全文刊載於《中國評論》月刊2025年4月號，總第328期，P42-48） |
