三、粵港澳大灣區重大合作平台建設的問題分析
重大合作平台是幫助港澳融入國家發展大局的重要抓手，仍然面臨著粵港澳三地的權力分割、行政體制碎化、政策協同難等問題，導致基層和一綫部門經常詬病的“大門開了，小門沒開”的情況。⑯
跨境協同發展機制有待完善。法律層面，深圳和香港分別適用內地法律和普通法體系，法律制度的差異導致跨境合作中的政策協調難度較大。行政層面，深圳和香港在合作平臺的土地規劃、產業布局、人才引進等方面缺乏統一的頂層設計，導致資源分散、重複建設等問題，未能充分發揮區域協同效應。制度層面，粵港澳存在較大的差異，以稅制為例，與澳門相比，內地的稅種多達20種，而澳門僅有10種，且澳門依靠博彩業稅收即可支撑其社會福利與制度的運行，因而能够實行較為簡單的稅制。然而，內地由於人口衆多、稅收種類複雜，難以實現類似的簡單稅制。橫琴粵澳深度合作區實行“一綫放開，二綫管住”，在協同機制方面有一定突破，澳門公務員與內地公務員聯合辦公實施仍存在一些問題：一是享受優惠政策的主體範圍有限，社會基礎較小，政策放開的力度與預期相比仍顯不足；二是部分政策附加條件較多，限制了實際操作的靈活性；三是消費免稅政策尚未覆蓋個人消費環節，限制了政策紅利的進一步釋放。此外，二綫監管的複雜性和成本增加也對執行部門提出了更高要求。河套地區也面臨同樣情況，包括深港兩地在管理制度、政策體系、運營機制等方面存在差異，需要進一步加強協調和對接。
與自貿試驗區未充分聯動。香港和澳門都是自由港，如果與廣東自由貿易試驗區充分聯動，能够對自貿區試驗區制度創新起到很好的“示範效應”，能够形成更多可複製、可推廣的制度創新成果，通過自由貿易試驗區向更多地方推廣，但兩者之間聯動發展的機制還未建立。一方面，是由於自由貿易試驗區自身發展遇到“瓶頸”。包括對接高標準國際貿易投資規則的測試不够，⑰“一事一議”授權方式協調和審批的成本較高，⑱沒有建立“容錯糾錯”機制等問題。另一方面，粵港澳合作當中也有部分特殊政策，難以複製推廣。并且與港澳之間合作也都是跨關區，需要通過簽署類似《內地與港澳關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）等經貿協議的方式來推進，與其他自由貿易試驗區與其他平台之間聯動還有所不同，需要有新的機制安排。此外，經貿規則往往涉及國家、法律層面的事項，雖然有CEPA和《關於修訂〈《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）服務貿易協議〉的協議二》等制度安排，仍然有部分是特殊政策，同時也存在落實難問題，很難形成向其他地區複製推廣的範本。
合作區面臨產業導入升級難題。以前海金融業為例，雖然已經形成了產業集聚，但跨國金融機構總部和分支機構落戶仍然偏少，持牌金融機構新涉及異地遷入難度增大，還未形成產業生態等問題。需在招引港資、外資金融機構方面進一步加強。橫琴粵澳合作區由於澳門、橫琴兩地經濟總量較小，產業結構、產業類型較為單一，產業導入更困難。一是橫琴金融等產業沒有在島內實質性運營，雖然證券公司、基金公司為橫琴貢獻較多稅收，但實際辦公人員較少。二是商業建築空置率高，人氣集聚效應仍未顯現。第一太平戴維斯發布《橫琴粵澳深度合作區及珠海商業地產市場2022年下半年回顧與展望》報告顯示，至2022年底，橫琴及珠海寫字樓市場無新增供應入市，有高達44.5%的空置率。三是橫琴區內生活成本較高，截至2025年2月，橫琴的新房均價已攀升至4.3萬-5萬元/㎡，而二手房均價則在3.7萬-4.2萬元/㎡之間。核心區域的豪宅單價更是突破了7萬元，遠遠高於珠海其他區域的房價。南沙產業發展空間最大，但由於產業政策體系存在對支柱產業支撑力不足、新興產業政策精準度有偏差、政策紅利“虹吸效應”減弱等問題，沒有發展形成優勢產業集群。
基層交流交往仍然存在制約。一是雖然簽署了各類合作協議，但內地政府部門更重實體，港澳則更重程序，重要問題都需要經過立法會，同時還會有被司法挑戰的風險，重大合作平台不少港澳事項仍需要層層上報等候指示導致效率低，港澳問題不僅具有政治敏感性，而且不少事項也超越地方事權範圍，使得地方長期以來形成了涉港澳事項向上級匯報、等候上級指示的習慣。二是除了橫琴以外，其他平台基層官員之間交流交往較少，香港官員在金融、貿易等經濟領域，具有豐富經驗，與世界接軌程度較高，但與大灣區內地基層之間交流互動相對較少，在各類政策具體執行過程中還有很多制度機制需要完善。例如，香港科研人員進入深圳工作需要辦理複雜的手續，科研設備和資金跨境流動也受到一定限制，影響了兩地科研合作的效率和便利性。三是對於與內地融合存在社會排斥現象，唯恐“新港人”搶走他們的工作機會，分享他們的福利待遇。調研發現大部分土生土長的香港青年并不知道內地相關政策，他們對於報考內地公職興趣較大，但對內地招考制度、考試內容不熟悉，現階段沒有明確的港澳專項招聘政策。
四、推進粵港澳大灣區重大合作平台建設的對策建議
堅守“一國”之本，善用“兩制”之利。一方面，四大平台作為特殊經濟區，政策優勢能够吸引較多的港澳企業集聚；另一方面，試驗一些融合發展舉措，推動制度創新，同時也向粵港澳大灣區及更廣大的內陸地區複製推廣。此外，可以作為“內循環”與“外循環”的窗口，幫助企業更好地“走出去”“引進來”。
一是在新興領域對標國際經貿規則開展壓力測試。現有政策更多是對標CPTPP、DEPA、落實CEPA協議二，但在一些前沿領域，需要拓寬視野，結合經貿規則新進展，對數字貿易、人工智能、研發服務等新規則開展對接。例如，《英國－新加坡數字經濟協定》（UKSDEA）等協議專門擬定了有關金融服務計算機設施位置的條款，即“在金融監管部門能够立即、直接、完整和持續地獲取涵蓋的金融服務提供者信息的前提下，禁止任何一方使用或設置金融服務計算設施，作為在該境內開展業務的前提條件”，在源代碼保護方面，《歐盟-新加坡數字夥伴關係協定》（EUSDPA）明確維護了知識產權框架的核心原則，規定不應要求或強迫企業轉讓技術，特別是不應將轉讓或提供對源代碼的訪問，作為進口、分銷、銷售、使用該軟件的條件。這些先行先試的舉措和壓力測試都可以放在合作區進行。
二是處理好合作區“一綫放開”與“二綫管住”之間的關係，在貨物貿易層面率先實行自由貿易港的政策。粵港澳重大合作平台兼具園區經濟的屬性，追求高水平高效率，包括遵循園區經濟基本發展規律，依據自然禀賦、特色產業、產業集群、供應鏈等促進香港產業發展。首先，對於產業發展還需要處理好“一綫放開，二綫管住”之間的關係，對於合作區內的“一綫”要給予充分的自由，可以對標香港、澳門一些自由港的做法和舉措，可以只管“邊控”，讓各類要素充分自由流動。在特殊區域內，要不斷探索新產業、新模式，服務跨境電子商務、融資租賃、平台經濟、數字經濟、新質生產力、未來產業等培育發展。其次，通過“一綫”向“二綫”輻射，從“1”到“N”空間放大，就需要設立“N”個特殊園區和產業集群，具體拓展不同領域、模式、產業、要素功能，實現最高水平對外開放。此外，還需通過對“N”實現新興產業“面”的監管，“抓大放小”實現政府治理方式的改革與創新。通過跨境“飛地”“合作園區”等模式推動粵港澳合作，對標香港、澳門的先進制度，并在全國複製推廣，乃至在“一帶一路”共建國家的自貿區推廣相關舉措。
三是發展科技服務業，加強與港澳科研資源鏈接。一方面，與港澳知名高校共同組建聯合研究中心、聯合實驗室、國際合作實驗室等，聯合建設科技成果轉化平台，開展高價值專利培育、專利導航、知識產權質押融資，提升知識產權創造運用水平。推動四大平台與港澳在知識產權權屬互認、數據互認、證據互認、處理結果互認等方面達成共識，聯合港澳加強知識產權服務品牌機構培育，支持機構提供深加工的專利信息和增值服務。打通科技成果轉化障礙，參考港澳模式，賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權。另一方面，利用港澳資金優勢，聯合發展科技金融。利用港澳資金規模優勢，發揮四大平台政策性金融機構的作用，打造產業+基金的資本驅動產業鏈，為科創企業的科技創新“保駕護航”，金融助力新興產業、未來產業發展。此外，完善跨境數據跨境流通管理體系，包括監管技術、個人隱私及信息安全規則、試點政策等內容，打造與港澳趨同的通信網絡環境，建設國際大數據產業園區，在國內率先開展以跨境數據雲服務為核心的跨境電商、跨境金融、跨境直播、跨境物流等新業態。
四是在醫療、教育、文化和金融等領域，推動全產業鏈集成創新。參考海南自由貿易港，通過全國人民代表大會常務委員會授權，暫時調整適用有關法律規定。進一步放寬相關舉措，在開放港澳醫院在四大平台設立獨資的醫療機構基礎之上，是否可以參考港澳對於衛生健康管理相關監管措施予以監管。取消港澳方出資的港澳律師事務所、券商銀行等金融機構、外資舉辦學前、普通高中和高等教育機構的股比限制；注重監管政策協調性，通過服務產品標準化（金融、會計、專業服務等）去降低彼此監管政策差異，通過非官方的民間組織、行業協會、社團等渠道制定服務業行業標準。率先構建與國際高標準經貿規則相銜接的制度體系和監管模式。可根據高標準經貿規則相關要求，參考港澳地區的一些做法，并形成可複製可推廣的制度創新案例和引領性的規則經驗，在知識產權、數字貿易、勞工保護等方面可以率先形成系統性、集成化的制度體系。
五是優化政策體系，簡化兌現流程，加快政策迭代。一方面，應聯合港澳出台四大平台的政策，避免“自說自話”。例如，參考香港補貼中小企業科技券等政策，四大平台內的港澳企業也可以享受同等政策。針對物業閑置問題，支持企業利用閑置物業建設創新創業孵化載體，通過商改住等方式解決橫琴、前海保障性住房短缺等。另一方面，政策發布同步能够實現網上政策兌現。細化“實質性運營”條件，對雇傭人數、租住的辦公場地等明確要求，針對實質性運營的條款進一步細化，增加需滿足雇傭人數、租住的辦公場地等要求。推行全程電子化兌現流程最便利，如無特殊情況，企業無需到現場提交紙質資料，所有信息收集及資料的提交均可在政策兌現服務平台上實現，收錄規範性文件和兌現典型案例，方便企業查詢和參考。在前海、南沙等重點合作平台，實行基層公務員互派制度。前海和南沙，是對港澳深度合作的重點地區，可通過互派官員增進彼此瞭解，溝通在政策制定和執行過程中所存在的問題。最後，加快新興產業和未來產業政策迭代速度，加強跨部門之間的統籌協調。
本文係國家社會科學基金一般項目“粵港澳大灣區科技創新促進未來產業發展的機制、路徑與政策研究（項目號：23BJL119）”階段性成果。
注釋：
①③⑤馮邦彥：《香港在中國經濟現代化進程中的作用》，載《經濟研究》，1989年第04期。
②陳可焜：《香港經濟——一個值得特別研究的題目》，載《經濟研究》，1985年第10期。
④彭乃店：《關於加深粵港澳經貿合作的思考》，載《國際貿易》，1988年第6期。
⑥李桂貞、梁育民：《試析粵港澳合作的新內涵》，載《東南亞研究》，2001年第2期。
⑦林少立：《珠海特區發展的新選擇:建設橫琴自由島》，載《南方經濟》，1995年第3期。
⑧夏泉、熊傑：《關於設立"橫琴高教特區"的若干思考》，載《高等教育研究》，2009年第9期。
⑨周運源：《略論高科技和粵港澳科技合作的若干問題》，載《廣東財經大學學報》，1997年第02期。
⑩數據來源：橫琴粵澳深度合作區統計局：《橫琴粵澳深度合作區2024年經濟運行簡況》，2025年2月5日整理所得。網址：https://www.hengqin.gov.cn/stats/tjsj/jjyxqk/content/post_3763600.html
⑪數據來源：21世紀經濟報道，數讀｜橫琴“四新”產業圖譜，2022年9月16日。網址：https://www.21jingji.com/article/20220916/herald/9b96d15dca10cb38ffc3fcadc8b24e5e.html
⑫數據來源：橫琴粵澳深度合作區統計局：《橫琴粵澳深度合作區金融統計月報（2025年1月）》，2025年3月12日整理所得。
⑬資料來源：橫琴執委會官網、南方網，《灣區案例|“澳門新街坊”實現公共服務趨同澳門》，2025年2月27日。
⑭資料來源：南方+，《前海地區生產總值首破3000億》，2025年1月29日。
⑮數據來源：南沙區人民政府辦公室，《2024年政府工作報告》。
⑯楊愛平：《港澳融入國家發展大局的三重邏輯》，載《港澳研究》。
⑰毛艶華：廣東自貿試驗區試點改革成效與制度創新方向，載《國際貿易》，2017年第6期。
⑱佟家棟：中國自由貿易試驗區啓動試驗以來的思考，載《城市觀察》，2016年第1期。
（全文刊載於《中國評論》月刊2025年5月號，總第329期，P113-119）
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