（二）重點關注美國北極戰略競爭
面對美國在北極地區加速推進的戰略性、軍事化布局，中國作為“近北極國家”和北極理事會成員國，要抓緊北極航道的發展機遇，通過強化硬實力、重塑軟規則的策略應對北極地緣競爭。
1.構建中俄北極戰略支點網絡
北極航綫在成本、效率上具有超越傳統航綫的優勢，北極航道可成為抵禦美國地緣遏制的新路徑。中俄的北極合作具有深厚基礎，中俄可以港口升級與能源合作為核心，打造陸港聯動的多式聯運樞紐，貫通北極能源走廊，實現陸港聯動、能源互聯的北極基建網絡。
其一，推進北極基建立體化、網絡化，構建北極運輸新體系。由於氣候的制約，北極地區難以建設傳統意義上成片連續布局的港口，而衹能通過精準選址形成支點港口網絡。摩爾曼斯克港作為天然不凍港成為首選的理想港口，俄羅斯要求“采取一切必要措施”儘快完成該港口運能升級項目；⑨中遠海運也投資了挪威北部希爾克內斯港口，構建中歐貨物中轉站。未來，應著力完善鐵路與港口的陸海聯運無縫銜接，使其成為北極多式聯運樞紐。其二，中國應將航運實踐與技術融合，將北極科考能力轉化為產業競爭力。中遠海運特運的“天恩號”自2018年起多次穿越北冰洋，2025年僅用28天完成上海至鹿特丹航程，較蘇伊士運河航綫縮短40%，驗證了北極航道常態化運營的可行性。隨著自主技術升級，中國的北斗衛星導航系統和俄羅斯的格洛納斯系統也已經實現兼容和互操作，中俄可藉此升級北極冰情監測網絡，削弱美國GPS的壟斷地位。中國以科考開啓北極治理之路，科考也成為中國開展北極經濟合作和資源開發的硬實力工具，為中國參與北極治理規則制定奠定了硬件基礎。
2.推進北極合作機制制度化建設
北極航道的戰略價值已超越單純的經濟利益範疇，成為中國重構全球貿易網絡格局的關鍵性支點，不僅能降低對馬六甲海峽的依賴、減少石油運輸地緣安全風險，更可通過北極航綫布局港口群，構建歐亞聯運新網絡。
俄羅斯作為中國北極開發的核心合作夥伴，十餘年來已形成一系列制度化合作成果：從能源基建的資源互補到規則共建，中俄通過“一帶一路”與歐亞經濟聯盟對接等制度化建設，持續提升北極合作效能。2024年，兩國在總理定期會晤機制下成立北極航道合作分委會并通過《北極航道分委會條例》，將中俄北極合作制度建設推向更高層級。
不過，俄羅斯作為北極大國，在關於航道主權的問題上與中國存在內部張力，但整體來看，中俄雙方在北極開發的共同利益遠超矛盾。未來需以亞馬爾項目為藍本，推動合作從能源向數字化綠色航運、安全治理等方向延伸，克服北極航道的法律地位之爭，軟化俄羅斯主權立場，逐步實現北極航道從內水治理到全球治理的規則轉型。在美國加強北極開發力度的背景之下，中國應與北極國家建立更多合作支點，推動合作機制制度化、穩定化，方能使北極合作超越短期利益交換，實現海權秩序的制度創新。
（三）海事治理碎片化的中長期趨勢
當前中美之間大國競爭態勢突出，美國的單邊主義政策加速全球海洋治理秩序分裂重構，全球海洋治理很可能呈現美國治理規則體系與中俄治理體系的“二元化”分野，輔以“小多邊”“區域化”的碎片化治理規則嵌套。
與美國前政府單方擴展外大陸架相似，特朗普強勢宣稱美國要“購買格陵蘭島”“收回巴拿馬運河”，對現行國際秩序和國際關係基本原則造成極其嚴重的衝擊和破壞，也反映了特朗普回歸政壇後繼續將“美國優先”作為外交起點，以“大國競爭”作為基調的政策規劃。美國在北極地區推出ICE協議，將中俄北極科考合作污名為“軍事存在”；在亞太地區推動“印太海事安全倡議”，構建“不包括中國”的區域海事監控網絡，排斥中國參與北極航道、南海等區域的治理議程。美國推行的“小多邊”機制以意識形態作為門檻，通過技術標準、軍事聯盟固化陣營優勢。在未來，美國可能將繼續加強與盟伴的區域性安排，繼續推行單邊主義和保護主義政策來維護其海洋霸權，致使全球海事規則呈現 “美式自由航行”與“發展導向合作”的二元對立。
大國主導的規則對衝與區域化、陣營化的治理嵌套對中小國家權益構成系統性風險。大多數國家試圖在中美之間保持戰略平衡，中美制度對衝在低政治度領域給各國提供了更多的選擇和合作機會。但對於軍事安全問題，美國慣於通過“脅迫外交”迫使中小國家選邊站隊，例如，巴拿馬拒絕美國“收回運河”要求後，就面臨美軍軍事部署的風險和壓力。⑩全球航運規則的分裂推高中小國家合規成本；北極航道“主權化”與“國際化”之爭，則使北歐國家面臨生態保護與地緣站隊的雙重壓力。中美在海事領域的利益衝突若進一步加強，則不僅加劇地緣競爭，更可能導致中小國家陷入治理赤字，成為大國博弈的犧牲品。
未來，全球海洋治理面臨規則分層，低政治度領域將保留多邊合作空間，但高政治度領域則面臨陣營對抗的加劇。若美國持續濫用單邊主義措施并擴大軍事存在，可能還將致使國際海事組織（IMO）等機制失效。
（四）構建中國海事反制與話語權體系
面對美國在海事領域的遏制性政策與輿論霸權的雙重壓力，中國需以系統思維構建反制能力與話語權重構并重的戰略體系，既通過技術突破與產業布局夯實硬實力反制根基，更要以輿論叙事革新與規則制定權爭奪實現軟實力破局。
1.用硬實力構建航運業反制體系
由於目前WTO上訴機構陷入實質癱瘓，故而WTO爭端解決機制實際上無法解決中美之間關於WTO條約的爭端。因此，中國應采取直接反制措施，通過對等損害或者反制徵稅的方式對美國形成威懾。
首先，中國應加強關於反外國制裁的規則制衡與政策配套，強化海事產業鏈自主可控。不同於美國巧立名目的收費措施，中國可鼓勵將港口與金融聯動，將海事金融服務與中上游產業鏈貫通。例如，2024年11月，廣州航運交易公司完成了首筆數字人民幣在船舶交易場景下的跨境支付，打開人民幣結算出海通道，有利於削弱美元金融霸權對航運鏈的控制。
其次，中國可依托現有的區域性合作機制強化夥伴關係，開闢繞開美綫的新航道。2025年4月，中馬《聯合聲明》提出了“中國—東盟—海合會”合作倡議，三方峰會預示著亞洲三個關鍵經濟政治地緣體之間將深化應對特朗普政府印太戰略的圍堵，中國可以在加強全球南方合作的過程中打出航運“投建營一體化”的組合拳，通過中外聯營的方式共同建設，將基礎設施紅利轉化為民生福祉，同時在項目中嵌入中國技術標準，推動航運規則從“西方主導”向“南南共治”轉型。
2.用軟實力構建話語權體系
特朗普政府擅長“交易型外交”，通過製造威脅和不確定性來抬高自身談判籌碼。造船業和航運業作為資金密集型行業，對政治風險的敏感度極高。美國正是抓住了這一特性，將政治操作與商業決策綁定，通過宣揚遏制中國的策略和計劃，觸發全球資本風險厭惡情緒，以低於經濟制裁的成本引導造船、航運資本轉移投資重心，衝擊中國企業在國際市場上的競爭力。
其一，中國航運業正在大力發展新質生產力，通過技術標準輸出與輿論戰體系構建實現戰略突圍。在美國通過OSRA2.0炒作數據風險之時，中國已經向“一帶一路”沿綫13國開展了港口數字化轉型培訓，⑪并推動沿綫港口數字化與綠色船舶技術深度融合，帶動發展中國家解鎖智能航運新場景。在2025年3月的IMO法律委員會會議上，中國提交的自主船舶履行法律委員會公約文書導則（草案）成功納入工作議程，并提議糾正 GISIS系統中關於中國船東的錯誤數據。這不僅能够維護中國航運業形象，也提升了中國在相關議題的話語權。
其二，中國應構建“攻防兼備”的輿論戰體系。無視輿論并不能阻止美國以“規則霸權”消解中國海事競爭力，中國需扭轉“被動應對”慣性，一方面以北極航道建設、造船業主導地位等硬實力成果構建事實反叙事，展示中國造船業數據，證明中國海事發展的可持續性；另一方面，可主動揭露美國海事規則的“雙重標準”。輿論場早已成為國際競爭的“第二戰場”，中國應當保持戰略定力，既要應對美西方的輿論攻擊，更要勇於進攻，主動設置綠色航運標準等議題，傳播中國聲音，牢牢掌握輿論主導權。
四、結論
特朗普2.0時代，對海事產業進行的遏制措施更為體系化，從1.0時期的單一關稅手段轉向全鏈條產業遏制。但是，分析美國一系列立法、政策等規則重塑手段，可以得出美國對華海事產業的遏制本質上是“以政策干預對抗市場規律”的戰略誤判。
中國在造船領域已形成難以撼動的規模優勢，USTR 徵費等措施雖可能短期衝擊中國航運企業，卻更可能引發全球供應鏈震蕩，對美國自身的提振作用卻有限。特朗普政府保護主義導向的立法傾向、難以遏制的產業空心化和盟友利益分化等矛盾，正使其政策效能持續遞減。
歷史鏡鑒顯示，封閉政策衹會導致技術滯後與成本失控，保護主義政策終將反噬自身。在航運綠色轉型與數字化變革的關鍵期，美國將海事問題政治化的做法，既違背全球產業鏈分工規律，也阻礙低碳船舶、智能航運等前沿領域的國際合作。
目前，美國多項涉海政策仍處於實施窗口期，為戰略博弈留下緩衝空間，也給中美談判留有餘地。未來，全球海洋秩序或呈現 “雙軌化”格局：一方是美國主導的排他性“小圈子”，另一方是中國推動的“發展型”多邊合作網絡。中美競爭的焦點在於發展路徑而非軍事對抗，中國應以共建“一帶一路”等公共產品供給軟化戰略擴張的對抗性，在全球海洋治理中推動發展性合作。唯有將硬實力提升與軟規則輸出深度融合，方能在海洋秩序重構中掌握戰略主動。
基金項目：本文係作者章成主持的國家社科基金青年項目《提升中國參與極地治理體系的法律外交能力研究》（18CGJ014）及武漢大學中央高校基本科研業務經費項目/國家領土主權與海洋權益協同創新中心科研培育項目《提升中國北極漁業治理參與能力的法律途徑研究》（413000070）的階段性研究成果。
【注釋】
①Jeffrey L. Seavy, “The United States Must Improve Its Shipbuilding Capacity”, U.S. NAVAL INSTITUTE, Vol. 150, 2024.
②Russ Kashian, Jeff Pagel, Ike Brannon, “THE JONES ACT IN PERSPECTIVE: A survey of the costs and effects of the 1920 Merchant Marine Act”, Grassroot Institute of Hawaii, 2017, p.13.
③U.S. Government Accountability Office: Navy Shipbuilding: Enduring Challenges Call For Systemic Change, GAO-25-108225, Mar 25, 2025.
④Joseph Trevithick, “Alarming Navy Intel Slide Warns Of China's 200 Times Greater Shipbuilding Capacity”, TWZ, Jul 11, 2023, https://www.twz.com/alarming-navy-intel-slide-warns-of-chinas-200-times-greater-shipbuilding-capacity.
⑤Ferguson, A. R., “Reform of maritime policy: Building blocks of an integrated program”, REGULATION. Vol. 17, No. 2, 1994, pp. 28-36.
⑥Zippia: Ship Worker demographics and statistics in the US [2025].
⑦包志明：《美國對中國造船舶征費短期影響低於預期 萬箱船年交費至多1.2億元》，財新網，2025年4月18日。
⑧See iMARINE: “Chinese Shipyards Dominate 2024 as Global Ship Orders Surge to 15-Year High”, 01/08/2025, https://www.imarinenews.com/18529.html; iMARINE:“ China’s shipbuilding statistics for 2024 released”, 01/21/2025, https://www.imarinenews.com/18918.html.
⑨The Independent Barents Observer,“US sanctions target new Murmansk seaport”, ARCTICTODAY, January 14, 2025, https://www.arctictoday.com/us-sanctions-target-new-murmansk-seaport/.
⑩CNN: “Pentagon tasked with providing ‘military options’ to ensure US access to Panama Canal, memo says”, March 14, 2025, https://edition.cnn.com/2025/03/13/politics/pentagon-panama-canal-options/index.html.
⑪中國水運報：《我國向“一帶一路”沿綫13國提供港口數字化轉型培訓》，2024年6月19日。
（全文刊載於《中國評論》月刊2025年6月號，總第330期，P43-50） |
