中評社北京5月26日電／2020年政府工作報告是四十年來首次不設置年度經濟增長目標的報告，也是在新冠肺炎疫情特殊時期的政府工作報告。很多觀點認為，不設定經濟增長目標代表政府放棄經濟增長，政策力度低於預期代表經濟恢復不了，我們認為這些觀點問題很大。
和訊網發表海清FICC頻道全球首席經濟學家，人民大學客座教授鄧海清、海清FICC頻道研究員陳曦文章介紹，基本結論是：
一是當前的政策力度與2009年相比肯定是小的，但回到2009年的刺激力度毫無必要性。2009年刺激強度到了什麼程度？季度GDP同比12%左右。當前的需要的GDP下半年季度同比僅僅是6%左右，為何需要2009年的刺激力度？
二是2020年與2018-2019年的穩增長完全不同，2018-2019年是“去杠杆”背景下，市場自然出清的穩增長，是僅有寬貨幣政策，而沒有寬財政、寬信用的穩增長，導致其經濟下行時間非常漫長。2020年儘管政策力度遠低於2009年，但是方向確實也是寬財政、寬信用，直接作用於實體、內需，對經濟回升的促進作用要比2018-2019年單純的寬貨幣強得多。
三是政策層對經濟增長並不是放棄的態度，而只是不強求全年的經濟增速能夠回到6%左右，因為那需要二三四季度極高的經濟增速。政府工作報告實際隱含了經濟增長目標，從赤字率目標和新增就業目標與GDP實際增速的對應關係來看，政府對於全年的實際經濟增速預期是3-3.5%（這個數很多人都計算出來了），這意味著二至四季度GDP均值在5.8-6.4%（這個數很少有人計算）。
四是按照目前的政策，二至四季度GDP均值達到6%以上是完全可能的，主要原因在於：1、政府各部門投資增速目標都是只增不減，一季度缺失的投資需要在二至四季度進行補足，同時部分部門增加全年投資計劃，按照基建投資增速全年計劃8-10%計算，二至四季度基建投資增速將達到12-14%，對GDP拉動接近2%。2、寬信用政策，本次報告删除所有“去杠杆”相關表述，進入“階段性加杠杆”，這是本次政策方向的一大重要變化，也決定了經濟恢復速度會遠遠快於2018-2019年。
五是目前資本市場的主線是對“政策預期差”進行博弈，而沒有基於經濟增長的基本面進行定價。目前的股市、債市對下半年經濟增速回到6%左右完全沒有預期。我們認為目前的周期股已經具有絕對的配置價值，越跌越買是最佳策略，“估值修正”大概率在年內出現；債券市場“單邊牛市”已經結束，目前進入“震蕩市”，而隨著國內經濟向好、海外疫情向好的趨勢越來越清晰，債券市場的長期壓力正在累積。
為何不設定經濟增長目標？
文章分析，這個問題解釋非常複雜，因為可以有很多個角度。
第一種角度是政府工作報告本身的表述，即“主要因為全球疫情和經貿形勢不確定性很大，中國發展面臨一些難以預料的影響因素”，這種角度的內在含義是，由於外部因素不可控，導致設定總體目標的不確定性很大。
第二種角度是習近平的表述，“如果我們硬性定一個，那著眼點就會變成強刺激、抓增長率了，這樣不符合我們經濟社會發展的宗旨，我們一直在講不以GDP增長率論英雄。‘六穩’‘六保’，我們追求的是經濟的科學發展、是貫徹新發展理念，追求的是廣大人民群眾的幸福美好生活。其實在追求這些的時候，也會間接推進國內生產總值降幅盡可能減少，但著眼點著力點不能放在GDP增速上”。這種角度的含義是，經濟增長讓位於民生，這既是長期政府的方向，也與疫情下的特殊情況相吻合。
我們提出第三種角度，假想我們是政策制定者，設身處地的想一下，2020年的經濟增長目標能怎麼設？
首先要明確一個問題，為什麼要有經濟增長目標，其存在的意義是什麼？政府設定一個增長目標，其依據是什麼？
我們的觀點是，經濟增長目標有兩重含義：
第一重含義是，政府預期的經濟目標應當是政府認為的“當年的經濟潛在增速”。經濟增長目標如何制定？最為合理的目標，就是將當年的潛在經濟增速作為政府目標，即政府通過宏觀調控和逆周期調節，將經濟增速調控至潛在增速附近，這樣才能避免經濟過熱和衰退。反過來講，經濟潛在增速是唯一合理的政府預期目標。
第二重含義是，政府目標是逆周期政策的制定基礎，即根據現實的經濟增速和預期增速之差制定貨幣和財政政策。經濟增長目標設定在潛在經濟增速附近，然後考量實現這一目標增速需要的貨幣和財政政策，這就是政策逆周期性的體現。
2020年設定經濟增長目標存在兩難的局面：
第一，中國當前的潛在經濟增速依然在6%左右，如果依然按照潛在經濟增速，將增長目標設定為6%左右，是不現實的。一季度疫情衝擊的-6.8%實際增速已經是既定現實，全年實現6%已經是不可能完成的任務，因此今年將潛在增速設定為政府目標是不符合實際的。
第二，如果按照現實情況設定為3%左右，很容易讓市場認為中國經濟潛在增速已經下降至3%左右，甚至被認為是中國長期的經濟增速出現顯著大幅的下降，但這中國經濟潛在增速嚴重相悖，也與政府的認知相悖。
也就是說，如果設定全年增速為6%左右，那麼根本脫離現實，無法實現；而如果設定全年增速為3%左右，則容易讓市場對中國經濟長期前景和潛在增速認識產生誤解，因此不設定明確的經濟增長目標是一個“沒有辦法的辦法”。
是否真的沒有政府預期經濟增長目標？
文章指出，很多觀點將“不設定經濟增長目標”等同於“政府放棄經濟增長”，我們認為並非如此。國家發改委副主任寧吉喆表示“雖然沒有直接提GDP的增長目標，但經濟增長的內容已經融在其他經濟社會發展目標之中”。
可以通過兩種方式測算政府預期的經濟增長目標：
一是通過3.6%的赤字率倒推，即赤字額/赤字率得到名義GDP，從而計算名義GDP增速5.4%，再減去2%左右GDP平減指數，得到政府預期的基準情況是3.4%左右的實際GDP增速。
二是通過新增就業900萬倒推，經驗規律是1%的GDP對應200萬的新增就業，考慮今年GDP對新增就業的彈性增加，假定為1%的GDP對應300萬新增就業，意味著900萬新增就業對應3%左右的經濟增速，假定1%的GDP對應250萬新增就業，則對應的經濟增速為3.6%。
從赤字率和新增就業增速倒推，我們可以得到政府預期的全年經濟增速大概是在3-3.5%左右。
很多市場觀點對上述推斷特別是通過赤字率倒推都已經有了認識，但是問題的關鍵不在於全年，而在於二至四季度的GDP增速，這卻幾乎沒有人計算。
由於一季度GDP增速已知，全年經濟增速預期假定為3-3.5%，則可以推算二至四季度的GDP平均增速預期為5.8-6.4%，恰好與中國潛在經濟增長率6%左右相近。
也就是說，儘管政府沒有明確全年經濟增長目標，但是確實已經融在其他經濟社會發展目標之中，即二至四季度GDP增長預期在6%左右。
為何市場普遍認為政策不及預期？
文章稱，本次政府工作報告之後，市場普遍認為不及預期，主要原因在於幾個方面：
一是近期市場熱議“財政貨幣化”，多方提到的特別國債規模是5萬億，導致近期市場預期被人為提高，而最終的結果1萬億與此前市場預期0.5-2萬億基本相符。
二是很多觀點將當前的刺激與09年的四萬億相比，認為不及預期。這種對比本身存在很大的問題，09年經濟增長目標是8%，最終結果是09年四季度GDP增速高達12%，當時存在嚴重的刺激過度的問題，當前需要的經濟增速僅為6%左右，遠低於當時達到的12%，從力度上對標2009年是有問題的。
本屆政府的新思維是，底線思維，高質量思維，短期與長期相結合的思維。
底線思維，穩增長過程中注重維護底線，一方面是民生、就業的底線，這決定了經濟增長的下限，另一方面是房住不炒、地方政府隱性債務的底線，這決定了經濟增長的上限。
高質量思維，沒有重複09年四萬億匆忙上馬項目，特別是產能過剩項目的教訓，而是將投資聚焦到“兩新一重”，即新型基礎設施、新型城鎮化、重大項目工程，既有傳統基建，又有新型基建，同時沒有房地產和產能過剩的刺激。
短期與長期相結合的思維，一方面沒有試圖將全年GDP增速刺激到潛在增速，而是預期二至四季度GDP恢復到潛在增速，這與當前中國現實相符；另一方面投資著眼點在於對中國經濟長期有利“兩新一重”，是講長期要做的事情提前到當下，而不是為了刺激而刺激，做到了短期與長期相結合。
總結來看，如果與09年刺激或者5萬億特別國債相比，政策刺激力度確實不及市場預期；但是，這種市場預期本身有很大的問題，即中國並不需要將GDP增速刺激到09年12%的水平，也不需要5萬億特別國債對GDP的貢獻直接就有5%，這種預期本身是脫離中國實際的。
從赤字率和新增就業隱含來看，政府預期的基準情況是，二至四季度實現GDP增速6%左右，全年實現GDP增速3-3.5%左右，這應當成為資產價格定價的基準。
二至四季度6%左右如何實現？
文章表示，二至四季度政府預期的基準情況是6%左右，在外需大概率下滑的背景下，如何實現？
穩增長的核心只能依靠內需，具體來講：
一是全年政府的投資計劃普遍上調，同時一季度欠缺的投資將在二至四季度彌補，二至四季度的投資將對經濟形成向上拉動力。
很多人認為，一季度的經濟增長消失就消失了，但是事實上，政府和國企主導的部分，一季度減少的，都要在二三四季度進行彌補，再加上為對衝疫情影響的外需和消費減少部分額外追加投資計劃，這意味著二三四季度的投資增速顯著超2018-2019年是合理的。
以交通運輸部為例，2019年計劃投資額2.6萬億，2020年原計劃投資額2.7萬億，5月19日宣布為對衝疫情影響，計劃投資上限放鬆至3.5萬億（增加8000億），按照上限計算同比高達35%，按照中間值計算（較原計劃增加4000億）同比也高達19%，遠高於2018-2019年同比5%以下的增速。
交通運輸部的情況可能過於樂觀，下面我們按照市場普遍預期的全年基建投資增速8-10%左右計算（這一假設按照今年的特別國債和地方專項債以及放鬆資本金比例約束來講完全可以實現），一季度基建投資增速僅為-20%，為了實現全年基建投資目標，二至四季度基建投資增速將達到12-14%，顯著高於2018-2019年3.8%的增速，對GDP拉動接近2%，與GDP同比6%左右相比，已經是很大的拉動。
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