中評社香港3月3日電（作者 柳金財）國民黨主席吳敦義倡議簽署《兩岸和平協議》，一石激起千層浪，這項議題讓吳敦義獲得媒體廣泛報道。民進黨當局為了阻撓吳敦義在兩岸議題上得分，已經動到修改《兩岸人民關係條例》頭上，希望藉由“人民雙公投、‘國會’雙同意”來防阻兩岸和平協議的簽訂。
然而，兩岸和平協議的簽訂必然衍生一些問題，包括“一中原則”下或“一中各表”、“國與國關係”下簽署？和平協議公投門檻比照“修憲”門檻或更嚴格？這是一部投降協議與統一協議嗎？若是投降或統一協議，是否在立法上就應直接排除？怎麼會又要架構“國會”同意及公投決定程序呢？
一、倡議《兩岸和平協議》政治動機
國民黨主席吳敦義此時拋出《兩岸和平協議》，主要的因素有：首先是蔡英文和習近平近來在兩岸議題上交鋒、綠營兩岸強硬路線抬頭，兩岸關係恐陷入“戰爭邊緣”風險。習近平在《告台灣同胞書》40周年紀念講話提出“習五條”。蔡英文強硬回擊宣稱不接受“九二共識”、反對“一國兩制”，標籤化“九二共識”就是“一國兩制”，“台灣共識”就是反對“一國兩制”等。蔡英文公然表示從未接受“九二共識”，這是拒絕填完大陸所言“未完成答卷”，讓兩岸關係可能陷入習近平所說，拒絕“九二共識”，兩岸關係將陷入“基礎不牢、地動山搖”的惡性循環。
其次，提出簽署《兩岸和平協議》凸顯國民黨的兩岸治理能力。習近平直指要與承認“九二共識”、“反對“台獨”政黨及各界“民主協商”兩岸和平發展的制度性安排。同時，表明“中國人不打中國人”、“不承諾放棄使用武力，保留採取一切必要措施的選項”，針對的是外部勢力干涉和極少數“台獨”分裂分子及其分裂活動。為避免兩岸產生明顯而立即危險，拋出和平協議可以消弭武統聲浪，引導兩岸關係走回和平發展的軌道。
最後，爭奪兩岸路線主導權，為黨內“總統”大選初選取得勝利奠基。國民黨內有意競逐“總統”候選人初選的諸天王，已紛紛表態支持簽署《兩岸和平協議》，包括前“立法院長”王金平、前新北市長朱立倫。2015年國民黨原推出前“立法院副院長”洪秀柱參選“總統”，洪當時提出“一中同表”、兩岸和平協議，被視為過於激進政策而慘遭“換柱”。後洪秀柱擔任黨主席時在黨章中列入簽署《兩岸和平協議》，又遭吳敦義接任主席後修正刪除，而以“和平願景”取代“和平協議”。現在黨內諸天王此次提出簽署《兩岸和平協議》，其動機則有鞏固深藍選民，縫合2016年“總統”大選裂痕的政治意涵。
二、倡議簽署《兩岸和平協議》未違反《兩岸人民關係條例》
大陸當局採取軟硬兼施兩手策略，對承認“九二共識”的政黨可以展開民主協商洽談兩岸和平發展的制度性安排，對主張“台獨”政黨則是“保留採取一切必要措施的選項”；也就是動用《反分裂國家法》採取非和平方式解決台灣問題。對此，蔡英文提出兩岸政治議題不應片面主張強迫台灣接受，兩岸間的政治對話也必須是政府對政府模式、政府授權公權力機構，及必須有台灣人民參與和監督，加以防制。
民進黨更指責國民黨簽署和平協議之倡議，實為投降協議及統一協議；同時指明修正《兩岸人民關係條例》就是指向吳敦義提出簽署和平協議，運用“國會”雙審議、人民雙公投”設定高門檻、高標準程序加以排除。
這與吳敦義主張在《兩岸人民關係條例》授權，採取政府模式對話，在“國家”需要、“國會”監督、民意支持的前提下，以公投決定程序，兩者並無太大差異。蔡英文當局視簽署《兩岸和平協議》為投降及統一協議，且預設此為“一國內部”交戰團體所簽訂停戰協議，並質疑大陸當局履約保證承諾很低，因而否定簽署兩岸和平協議的必要性。國民黨質疑民進黨當局曾於陳水扁執政時期，提出簽署“兩岸和平穩定框架協議”，現又反對簽署《兩岸和平協議》。但這樣的批判，其實忽視國、民兩黨在協議的兩岸定位差異。
簡言之，國民黨是立基於“一中各表”、“九二共識”；而民進黨則是立基於國際性條約及“國與國”關係定位。然而，大陸對兩岸關係性質定位“兩岸同屬一個中國”、“一國內部事務”、“兩岸一國”、“兩岸一中”。當前兩岸因欠缺“九二共識”的政治基礎，兩岸事務性對話與協商尚不可得，更遑論政治性對話。
且蔡英文當局主張兩岸對話與協商不應預設任何政治前提，所以兩岸已無協商談判的可能。兩岸若是要終止敵對狀態，顯然在民進黨執政下這種機率幾乎沒有，而在國民黨重新執政下兩岸重新立基“九二共識”才有可能。因此，簽署和平協議的難度較低，民進黨既往所主張簽署《兩岸互不侵犯條約》、《兩岸和平協定》、《兩岸和平穩定互動架構協議》更為困難。
尤其是民進黨仍保有1991年通過公投“台獨黨綱”，主張以公民投票建立“台灣共和國”；2007年通過《正常國家決議文》，主張公投制新憲、正名、以台灣名義重新加入聯合國。這導致民、共間對話與相關政治協議的推動，恐怕更是難上加難。
三、吳敦義積極開放的兩岸論述與政策可行性
吳敦義為求爭取國民黨黨內“總統”候選人出線機會，不僅掀起倡議簽署兩岸和平協議，承認自己是中國人、炎黃子孫、中華民族；不排除恢復《國家統一綱領》及重啟《國家統一綱領》的運作；主張“九二共識、一中各表”，但也提出在大陸面前則表示盡量不提“各表”；表明從“憲法”增修條文前言“因應國家統一前之需要”，表述預設“兩岸終極統一”，這樣積極與開放的兩岸論述更含有“一中元素”成份，此應較為符合大陸的期待與標準。儘管大陸仍視“九二共識”為“一中原則”，不接受“一中各表”，但吳敦義的主張應更能被大陸所接受。
大陸表明“在一個中國原則基礎上，台灣任何政黨、團體同我們的交往都不存在障礙”，“願意同台灣各黨派、團體和人士就兩岸政治問題和推進祖國和平統一程序的有關問題開展對話溝通，廣泛交換意見，尋求社會共識，推進政治談判。”《兩岸人民關係條例》的修法原本仍在研議中，卻意外成為優先法案，關鍵正是民進黨針對吳敦義近期主張兩岸應簽署和平協議所進行反制措施。這是“有的放矢”極具針對性的反制，也凸顯民進黨對2020年能否持續執政及掌握“立法院”多數席次感到憂慮。藉由“國會”雙審議、人民雙公投”嚴格程序門檻，從而排除兩岸簽署任何政治協議的可能。
國、民兩黨在簽署《兩岸和平協議》等政治性協議議題上，同樣主張“國會”審議、公投決定，但民進黨更嚴格趨向協議前及協議後的高標準。總體而論，國民黨傾向簽署“一國內部性質”的和平協議，但民進黨在陳水扁執政時則傾向簽署具“國與國關係性質”的《互不侵犯條約》，現在蔡英文執政對於終止敵對狀態簽署任何和平協議或條約主張，則呈現“政策空白”現象。台灣內部就簽署和平協議或條約已爭論不休，大陸斷然不會接受“兩國論”為基礎的《兩岸互不侵犯條約》或《兩岸和平穩定互動架構協議》，且一旦援引公民投票來決定，更是衝擊大陸對台政策底線。兩岸現階段並不具備簽署《兩岸和平協議》的完備條件，更遑論簽署《兩岸互不侵犯條約》。
兩岸應回到對話、協商及談判軌道，釋放積累政治善意及逐步建立信任，在和平發展道路凝聚簽署和平協議共識始能水到渠成。現階段國民黨作為反對黨倡議簽署《兩岸和平協議》雖並無不可，但是若未能取得執政權及“立法院”絕對多數席次，並獲公民投票同意，同時取得大陸的諒解及認同，這恐將流於一廂情願的單方意思表述。
（作者：柳金財，佛光大學公共事務學系助理教授） |
