第八，外部勢力干預香港事務的空間和力度呈現減弱趨勢。香港回歸以來，一些外部勢力利用特區存在的制度漏洞，頻繁插手香港事務，妄圖把香港變成一個獨立或半獨立的政治實體，變成一個對內地進行分裂、顛覆、滲透、破壞的橋頭堡，嚴重威脅中國國家安全。③中美關係螺旋式惡化，地緣政治競爭加劇，美西方將香港作為遏制中國的工具。美國是介入香港事務最主要的外部勢力，特別是近年來隨著中美關係的變化，其介入香港事務的手段和力度都大大超過以往。因應香港國家安全法的實施，2020年7月14日，時任美國總統特朗普簽署所謂《香港自治法》，取消美國給予香港貿易上的特殊地位。拜登政府上台後并沒有改變特朗普時期介入香港事務的政策，甚至在今年3月加碼制裁力度以回應香港國家安全法的實施。國安法的實施和選舉制度的改革讓美西方在香港的政治代理人，特別是為美國利益服務的反對派和“港獨”分子受到法律打壓和制裁，美西方介入香港事務的力度和空間被大幅壓縮。香港國家安全法防範和懲治分裂國家、顛覆政權、恐怖行為和勾結外部勢力四類行為，香港選舉制度改革保障“愛國者治港”，反外國制裁法則規範了反制外部勢力干預的法律依據。可以說，香港國家安全法的實施從政治、法律等方面大幅壓縮了美國介入香港事務的空間，有效阻遏外部勢力勾結本土反中亂港分子干預香港事務。
二、國安法實施過程中面臨的風險與挑戰
香港國安法的實施過程中仍面臨國際大氣候和香港小氣候的影響，這對國安法的實施帶來潛在的風險和挑戰。
首先，香港社會對國家安全和國安法的認識仍有待提高。國安法實施以來，香港社會對國安法將如何具體實施、執行存有不少疑慮。一方面，香港社會聚焦在司法系統範疇方面，包括法官的判決結果是否合理、司法案件的管轄權歸屬、擔心對涉違國安法的司法案件的判決過重或過輕、關注法官的政治立場、關注是否批准保釋、關注律政司上訴影響判決等。另一方面，香港社會憂慮涉案者會被法官（尤其是審理涉國安案件的指定法官）予以重判，或被移送至內地進行受審及服刑以及擔心法官的政治立場會導致判決結果有所偏頗。④這些對國安法的各種疑慮表明，仍需要通過多方面的努力來提高香港社會對國安法的認識。
其次，香港權力機構（行政、立法、司法）對國安法的理解和執行仍有待提高。黎智英涉國安法保釋案在香港社會引起極大爭議。香港社會高度關注該案最終判決結果及其對香港司法體系的意義和影響，尤為關切國安法在本地的執行力度與效果。此次保釋風波暴露出香港本地法官未能完全、準確掌握國安法精神、未能意識到涉國安案件的嚴重性，仍延用以往普通法的思維去處理黎智英的保釋申請，無疑會削弱國安法的震懾與阻嚇力。香港權力機構是執行國安法最重要的主體，其對國安法的理解和執行事關國安法在香港社會的“扎根”。
第三，國際社會特別是西方國家對國安法的偏見仍有待緩解和消除。西方社會對香港國家安全法的實施普遍存在曲解。對於中國中央政府制定國安法在香港維護國家安全的舉措，西方一些國家、人士曲解為鎮壓抗議活動、侵犯人權、強化對香港控制等。國安法實施以來，不少國家的駐華外交官、商會、企業在與中國學界的交往中都較為關注香港國家安全法的實施，不少表現出疑慮和擔憂。國際社會對香港國安法的潛在偏見和偏頗認識會影響對香港、“一國兩制”的前景預期，直接關係到對香港的投資和市場預期。近日美國喬治城大學亞洲法律中心的報告稱國安法的“核心條款含糊不清”。惠譽、穆迪、標準普爾三大評級機構在對香港的信用評級中也表現出對國安法因素的擔憂。
第四，國安法的實施仍面臨內外反對勢力的干擾。拜登上台後，國會民主、共和兩黨的參議員和衆議員提出、推動更加激進的涉華、涉港政策法案或條款。特朗普任內在國會的操作下先後通過了《香港人權與民主法案》、《保護香港法案》和《香港自治法案》。馬可·魯比奧（Marco Rubio）、特德·克魯茲（Ted Cruz）、湯姆·科頓（Tom Cotton）等政客是操作香港議題法案的核心推手。2021年1月開始的新一屆國會繼續推動《香港人民自由和選擇法案》以及其它涉港法案。在海外成立的“港獨”組織成為游說當地行政當局、國會議員以及非政府組織的重要平台，也是與反華反共勢力勾結、串聯的平台。2020年7月1日，衆議院外交事務委員會舉行主題為“一國兩制的終結？：北京《國安法》對香港的影響”（The End of One Country, Two Systems?: Implications of Beijing’s National Security Law in Hong Kong）聽證會。美國衆議院議長佩洛希(Nancy Pelosi)出席聽證會。佩洛西表示，“國安法標志著一國兩制原則的死亡，這項法律是對香港人民殘酷、全面的鎮壓，旨在破壞承諾給予他們的自由。”2020年12月16日，參議院司法委員會邊境安全與移民小組委員會舉行名為“通過美國難民政策支持香港民主運動”（Supporting Hong Kong's Pro-Democracy Movement Through U.S. Refugee Policy）的聽證會。所謂的《香港避風港法案》建議向受政治威脅的港人提供“第二優先難民”身份、簡化申請進入美國的流程、以及為有實時危險的前綫抗爭者提供申請庇護的途徑等。另外，香港國家安全法在執法、監控、審判過程中，仍面臨外部勢力的干預、施壓。以美國為首的“五眼聯盟”（美國、英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭）國家的官員以及國會議員、以英國“香港監察”為主的一些國際非政府組織、以美英媒體為主的西方輿論在香港國家安全法實施過程中，特別是就一些焦點案件頻繁地發表干擾國安法實施的言論，試圖給香港特區政府製造壓力來影響國安法的效力、執法和司法。英國“香港監察”創辦人羅傑斯攻擊香港終審法院拒絕黎智英保釋，聲稱律政司是“不公義部門”，導致“司法獨立被踐踏，法治被破壞”。與此同時，潛逃海外的一些“港獨”分子也藉機刷存在感。前美國代理助理國務卿董雲裳（Susan Thornton）表示，香港人國籍成分複雜，以國安法處理外籍人士未來可能涉及與多國的矛盾。
三、關於香港國安法實施的思考
建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制仍需要各個方面的磨合，香港國安法的許多規定還需要轉化為完善的制度機制。香港國安法的貫徹實施需要有一個適應過程，需要在中央和香港之間、國家法和香港法之間、香港本地各派勢力之間銜接磨合、交叉博弈。⑤同時，香港社會對國安法的認識和接受度仍有待提高，香港特區行政、執法、司法等機關對國安法的理解和執行也需要增強。
第一，國安法案件的執法、檢控和司法過程可根據具體案件依法進行調整。今年6月23日，國安法第一案唐英傑案開始審判，這是根據國安法進行的首次審判。一年來因違反國安法受到檢控的有60多人和3家公司，按照目前進展，審理要持續數年。這在某種程度上會持續將涉國安法案件置於社會焦點之中。考慮到標志性案件宣判引起的社會關注和爭議，有必要在依法處理程序前提下，加快審理進展，采取集中審判的安排。另外，對涉國家安全法案件的調查取證制度、保釋制度、陪審制度等仍可根據具體案件依法進行調整。
第二，推進國家安全教育要避免矯枉過正而造成社會的反感和抵觸。由於各種歷史與現實、政治與法律、國際政治與國內政治等方面的原因，香港社會長期以來對國家安全的認識相對比較薄弱，要讓國家安全觀念在香港扎根仍需要一定的時間，在香港維護國家安全仍需要孕育可持續的社會基礎。香港國家安全教育是一個漸進的過程，不能因為國安法的實施而采取冒進的方式。香港社會認識、瞭解和接受國家安全法需要多方面的工作。提高香港社會各界對香港國家安全法的信心，也需要營造香港國家安全法實施的政治、經濟和社會環境。目前，香港在學校層面、公務員層面等方面進行的國安教育已經出現了為教育而教育的形式主義。在開展國家安全教育的過程中，應多采用柔性的方式，將去殖民化教育、國民教育和愛國主義教育置入、植入、融入國家安全教育，改善香港的輿論生態和政治生態，為香港以“人心回歸”為主的“二次回歸”創造良好的國家安全環境和氛圍。⑥
第三，推動香港特區政府加快處理香港深層次結構性矛盾。香港頻發的亂象背後，除了反中亂港勢力勾結美西方反華勢力進行破壞外，還隱藏著貧富差距擴大、土地房屋問題積壓、青年向上流動困難等香港深層次結構性的社會問題。一方面，香港受政治矛盾和衝突的衝擊和擠壓，社會長期聚焦選舉等政治問題；另一方面，香港特區政府作為不够，沒有重視和認真處理這些經濟社會矛盾。多層原因影響下經濟社會深層次問題愈積愈嚴重、處理和解決問題的成本愈加高昂和更加困難。中央需要通過直接和間接方式推動香港特區政府應積極、主動、集中精力、有效地解決一系列深層次矛盾。
第四，繼續通過多種方式向國際社會宣介國安法并遏制外部勢力對國安法的介入。一方面，應通過官方和非官方、內地和香港相結合的方式向國際社會宣介國安法，包括學術外交、民間外交等軟性平台。另一方面以美國為首的外部勢力仍會通過國內立法、政治代理人、支持海外“港獨”勢力等方式施壓國安法的實施。中央政府和香港特區政府應將香港國安法與反外國制裁法相結合，運用外交、經濟、法律等方式對美西方的介入實行反制。
第五，香港國家安全法與未來的基本法23條有關立法的銜接。維護國家主權、安全和發展利益是香港特區的憲制責任，《基本法》第23條規定香港應自行立法禁止該條文指明的危害國家安全的行為和活動。香港回歸24年來，經歷五屆政府，這項立法工作仍未完成，令香港成為國家安全的明顯缺口，帶來極大風險。全國人大關於建立健全特別行政區維護國家安全的決定和全國人大常委會制定的香港國家安全法都不取代基本法第23條要求特別行政區自行立法的規定，香港特別行政區仍要完成基本法第23條立法。香港特別行政區任何維護國家安全的立法及其實施，不得同全國人大有關決定和全國人大常委會制定的有關法律相抵觸。未來香港維護國家安全的有關法律將形成三元結構，即：香港國家安全法、23條立法和已有涉及處理國家安全的有關法律。這三類法律將共同構成香港維護國家安全的法律保障。所以，做好基本法23條有關國家安全的立法工作要與香港國安法做好銜接，以更好地維護國家安全。
注釋：
①社論：“維持國安法守護力才可實現大治”，《星島日報》2021年6月29日。
②“中評數據：國安法下反對派能量暴跌”，中評網，http://www.crntt.com/doc/350_0_105971308_1_1231095821.html
③劉光源：“國安家好法護香江——在《香港國安法》法律論壇上的致辭”，2021年7月5日，外交部駐香港特別行政區特派員公署。
④“中評數據：涉國安法案港人很關注”，中評網，http://www.crntt.com/doc/350_0_105883946_1_0924154658.html
⑤饒戈平：“香港特別行政區維護國家安全法：學習與解讀”，《港澳研究》2020年第3期，第9頁。
⑥張建：“香港國家安全教育：問題、成效與政策思考”，《統一戰綫學研究》2021年第1期，第44-52頁。
基金項目：國家社科基金項目“中央對港澳全面管治權和特別行政區高度自治權的兩權有機結合與依法共生理論與實施機制研究”（18BZZ117）
（全文刊載於《中國評論》月刊2021年8月號，總第284期） |
