中評社北京3月18日電／據大公文匯報道，2021年全國人大常委會通過修訂基本法附件一和附件二，“愛國者治港”原則得到進一步落實，有助於改善行政與立法關係，行政主導體制得到進一步強化。“一國兩制”方針要行穩致遠，要全面理解和堅決落實香港行政主導制。本文提出理解這一制度的三個維度。
在國家結構視角下，“整體”與“部分”之間的關係是核心。從這個維度來看，香港政治體制設計的核心要點是先解決作為“部分”的香港與作為“整體”的國家間的關係。具體來講，在制度設計上要首先解決誰代表香港的問題，然後再在這個前提下設計具體的權力架構。行政長官代表特區，對中央人民政府和香港特別行政區負責。在政治邏輯層面，中國恢復對香港行使主權，香港納入國家主權的實際管治之內；在制度邏輯上，全國人大授權香港高度自治，香港回到國家的制度體系之中；在具體的治理邏輯上，行政長官作為香港的代表，由中央任命，對中央和特區負責，香港進入國家的日常治理之中。
特首須堅定維護國家利益
全國人大圍繞行政長官這一憲制職位來設計香港政治體制。行政長官憲制地位高、權重，是實權職位。對行政權而言，行政長官是行政機關的首長，領導特區政府，提請任免主要官員、任免公職人員，等等，這個“領導”和人事權是行政長官對行政事務的獨特地位和權力；對立法權而言，行政長官領導的政府提出法案、簽署法律、執行法律，對立法事務具有立法程序和立法內容上的獨特權力；對於司法權，行政長官依法任免各級法官和其他司法人員，可以赦免或減輕刑罰，具有對司法事務的獨特權力。這是行政長官對三權和三權機關的獨特地位。行政長官也要對中央負責，執行中央的指令，等等。這是其他三權機關不具有的憲制權力。總之，香港政治體制圍繞行政長官來組織，建立了以行政長官為核心的行政主導制，稱之為“行政長官制”也無不可。
從結構的維度看，行政長官既要維護特區的利益，也要維護國家的利益，雙重負責。行政長官作為特首，不同於行政立法司法三權和三機關，要從特區整體利益和國家整體利益的角度來行使權力。行政長官的這種超脫和超然性，在權力配置的層面看，就是有一個獨立於行政、立法和司法三機關之外的整體性的角色。
從權力來源的角度看，現代國家，國家權力源於人民，各國憲法確立了人民主權原則。所謂的三權分立，主要是人民透過憲法設立立法行政和司法三機關，配置三權。對單一制主權國家的地方單位來說，由中央通過授權來設立地方機關並配置三權。行政、立法和司法三權在權力來源上具有同源性，可謂同根同源，在目標上具有一致性，在功能上具有互補性，在行動上應當具有協同性。這個同源同根性決定了三權之間可以制約制衡，但不得對抗對峙，否則便背離了授權的目的，導致治理的無效和無能。
全國人大制定香港基本法，授權香港行使高度自治權。在這個授權的前提下，全國人大決定了香港的政治體制。香港的高度自治權及行政立法司法三權都是源於全國人大通過基本法的授權。作為基本法上的三個分支，三者因功能不同而界分，在全國人大面前，他們具有同等的基本法地位，權力都源自於全國人大，具有權力的同源同根性，功能上的互補性，當然也要求行動上的協同性。由於三權都源於全國人大的授權，主張的香港三權分置，相互制約，並無不妥，但如果照搬主權國家的三權分立政體，或者將香港三權的功能性劃分演繹為政治性分權，視香港出現的政治分裂為基本法的常態，在立法會對抗特區政府，濫用司法覆核制約政府，將三權分置演繹為三權對抗對峙，便是否定三權的同根同源同質及協同性，也不符合全國人大授權的初心。因此，從權力淵源的角度看行政主導制，必須尊重全國人大這個授權者，強調三權間制約平衡，更要強調三權的同源同根性，相互配合，實現高效治理。
共建良治強化管治權威
從規範的維度看，基本法確立了行政主導制，但強調行政長官不得有政黨背景，確立了“雙普選”的目標，為香港政黨政治發展預留空間，強調了立法和司法對行政的制約，因此並不必然形成圍繞行政長官這個核心的有效治理，特區政府也不必然是一個有強治理能力的政府。事實證明，過去25年中，香港的“行政長官制”並沒有演化為行政長官作為香港整體代表應有的權威。基本法起草時意圖將香港回歸前行之有效的部分保留下來，這一部分顯然不是形式上的，而是實質上的有效治理和高效治理。因此，正因為基本法的規定並不必然導致一個行政長官高度權威、香港有效治理的政治體制，在實施基本法時，就必須特別防止那種可能導致行政主導弱化的做法。行政、立法和司法三機關應當本著目標一致、功能互補、行動協同的原則，合法合理用權，共建良治，恢復管治權威。香港新選舉制度後，最大限度地約束了過去立法與行政惡鬥的空間，為立法行政的良好配合奠定了制度基礎。同時，行政主導意味著理性治理，立法會如何有效監督施政，提出建設性的批評意見，也是行政主導制落地的重要機制。
深圳大學港澳基本法研究中心副主任 |
