（二）管理分裂關係的協商溝通機制
（1）協商成果
南北韓之間正式的政府接觸開始於1970年代初期；兩岸之間的正式民間交流開始於1987年，但以民間組織形式的台灣的海基會和大陸的海協會的“兩岸兩會”的正式接觸啟動於1990年代初。於是，南北韓和兩岸，其分裂雙方的正式接觸和溝通時間相差約20年，兩岸開始較遲；但從溝通和協商聯繫而建立的成果或其機制的情況來看，兩岸的協商機制更為完善，而且差異非常之大。南北韓之間官方或類似官方的接觸和談判，其會談次數、簽署的協議或發佈的共同聲明等絕對超過兩岸。南北韓之間從1971年到2016年的45年，進行過339次的各種談判並簽署166個協議，但簽署的任何協議都沒有落實，南北韓之間寫信電話都無法通的情況還在持續當中。在韓國對於南北韓簽署的協議“生效”機制，在2005年《關於南北韓關係發展的法律》的制定之前不太完整，雙方的166個協議當中，經過國會同意而法制化的僅為13個，2005年以後生效的僅為10個，共23個協議正式公佈而已。但是這23個在南北韓的政治僵局之下也沒有適用到南北雙邊關係的機制化。
兩岸之間的成果則不同，雖然官方的兩岸兩會僅為47次的談判，簽署的協議僅為23個，若包含《金門協議》等有關協議或附屬協議共為31個。其中《兩岸服務貿易協議》因為台灣的立法院的協議監督條例的問題和反對輿論而還沒有生效之外，其餘全部生效。當然，若兩岸之間除了“兩岸兩會”和“兩岸事務首長會議”的機制之外各部門的事務性接觸若全部算的話，兩岸之間的談判和會談則不僅僅為這個資料數目。但是，這個統計為兩岸之間官方認可的正式的協商和協議的資料。兩岸之間協議的內容，主要包括民間交流合作和兩岸關係的事務性、功能性的業務，這23個協議有助於促進兩岸交流合作的全面性發展和制度化，以建構各行業的聯繫協商業務的機制。其成果以累計約一億兩千萬人次的人員交流，累計為十萬多個台資企業在大陸投資可以證明。如經濟部門的《ECFA》(兩岸經濟合作架構協議)為兩岸之間特殊的互惠貿易合作協議，為此建立官方業務負責單位構成的《兩岸經濟合作會議》的協商溝通機制等。
（2）溝通協商機制
兩岸以海基會和海協會的“兩岸兩會”為政府當局授權給予委託的民間組織，從1991年以來開始辦理交流合作業務和互相溝通聯繫，以迴避兩岸當局之間因“一個中國”的政治涵義表述之差而造成的困局。“兩岸兩會”機制的運作常規化制度化之後，2014年管理兩岸業務的主管機構，大陸的“國務院台灣事務辦公室”主任和台灣的“行政院大陸委員會”的“主任委員”層次的“兩岸事務首長會議”的官方業務主管之間的制度化的聯繫溝通機制也啟動成功了。另外，兩岸之間的政黨交流、城市交流、學術交流等以各種“論壇”的名義和其他形式來制度化地定期或不定期進行，加上兩岸協議的聯繫協商機制等，擴大了兩岸之間多層次和多元化的溝通機制。兩岸由於“台獨”問題的爭議，在民進黨執政時期發生了停止“兩岸兩會”和其他官方協商聯繫機制的運作，陳水扁政府時期和目前蔡英文政府時期都是如此。但是，已經常態化的兩岸之間交流合作的大潮流，大陸或台灣當局的一些政治性的措施難以阻擋，有交流合作關係，就有溝通協商的機制，這就是目前兩岸之間的情況。
南北韓之間的接觸和協商，1971年由南北韓高級別當局直接接觸而開始，1972年南北韓當局協商發佈了《7.4共同聲明》，成立了“南北調解(調節)委員會”的接觸協調機制，但沒有促進南北交流合作而告終。20年之後，1991年12月南北韓簽署了《南北基本協議書》（關於南北韓互不侵犯和交流合作的基本協議書）和其附屬協議。南北韓當局為了簽署這個協議，經過兩年7個月的130次的談判，簽署了共12個協議而建立新的南北韓關係的管理協商機制。這個協議是以參照東西德之間的《基本關係協議》而來的，以期望南北韓關係脫離《停戰協議》的體制而重新建構以和平共處體系為基礎的新的相互關係管理機制。這種設計為比較完整的南北韓和平關係機制，到了1993年1月，也就是協議簽署之後的第13個月，朝鮮以韓美軍演為藉口把整個協議凍結起來，實際上因其效力停止而廢掉了。韓國內部也對於這個南北韓之間協議的合法性引起了大的爭論，在1997年韓國“憲法法院”以沒有經過國會程序為由把這個協議裁定為沒有法律約束力的“紳士協議”（gentleman’sagreement），實際上韓國也否認了其法律效果。南北雙方都以政治軍事對立或衝突為由，不再遵守協議效力，全部協議到了2016年事實上都變為白紙了。
其期間也出現努力打開這種南北韓之間的政治安全僵局的“宣言”，代表性的為在2000年金大中總統、在2007年盧武鉉總統，各與朝鮮領導金正日進行首腦會談，並且發佈了探索新關係的《6.15聲明》或《10.4宣言》，也以此為基礎啟動了新交流和新接觸協商機制。於是這兩代總統執政10年期間，雖然沒有回復《南北基本協議書》的內容和機制，但新交流機制啟動而且南北合作交流也有發展了。但是，到了李明博總統時期在核博弈的情況之下又有“天安艦”和“延坪島”的突發事件，韓國當局公佈了“5.24措施”，除了“開城工業區”之外南北韓交流全面停止。在朝鮮核博弈之下，再到朴槿惠總統時期的2016年決定停辦“開城工業區”。2018年1月9日的南北高級別會談的《共同新聞稿》當中只有提到尊重“南北宣言”，沒有提到南北韓之間“協議”效力問題。
另外，南北韓在相互聯繫溝通或協商當中，韓國以金錢或物質支援朝鮮的方式想打通關係的做法，也為一個南北韓溝通機制的特色。比如據韓國檢察調查的結果，金大中總統為了2000年與金正日的領袖會談，把一億美金的政府資金和4億美金以現代公司投資的資金共5億美金傳給了朝鮮，其名義為人道支援。據韓國統一部公佈“對北（韓）人道支援”的資料，在過去韓國當局動用以政府財政、或貸款方式或以民間資金等的各種方式給予朝鮮提供了總額為約30.46億美金的支援。台灣或大陸之間，除了一些自然災害如地震等的捐贈之外，在相互溝通協商關係上面，從來沒有聽說這種當局之間的金錢交易的問題。這種以支援財政來管理南北韓關係的，是韓國政府參照西德模式以人道主義的善意來推行的，但是因為南北韓關係一直停留不前的情況或朝核問題更為持續惡化的情況之下，這個金錢交易問題一直不斷引起韓國國內關於南北韓關係是否需要以金錢交易為代價的非議爭論。
目前韓國政府設立的“南北協力基金”，據《南北協力基金法》，基金主要用以支援於南北住民來往和文化學術體育交流，保證融資於經濟交易和合作事業，補助南北交易或交流事業的企業因經營之外的原因而發生的損失，支援南北交易過程受損失的金融機構，支援貢獻於“民族信賴和民族共同體的恢復”而需要的南北交流事業的企業為對象的融資等。如“開城工業區”因南北當局關係惡化而被停辦之後，其投資企業的損失的一部分由這個基金來補助解決。台灣或大陸並沒有運用這種基金，據《行政院大陸委員會補助辦理兩岸民間交流活動作業要點》來看台灣行政院大陸委員會的補助經費主要為“鼓勵民間團體與學術機構辦理兩岸及港澳交流或研討活動”。
（三）管理分裂關係的法規機制
（1）處理法律衝突問題
分裂關係的管理法規，包括其內部法規和雙方簽署的協議等兩個方面。兩岸的中國和台灣，南北的韓國和朝鮮，都制定了有關管理雙邊關係的新法規或以修改各種內部法規來管理雙邊關係。台灣和大陸各自主張的相互關係定位不同，台灣以《憲法增修條文》來規定“國家統一以前”兩岸關係為“一國兩區”以主張對等兩岸政治實體關係；而大陸方面以其憲法和《反分裂國家法》來堅持“一國兩制”，否定台灣的政治實體和反對台灣獨立。兩岸之間以相互默認的如“九二共識”等方法，解決了交流合作或兩岸接觸協商當中難以解決的政治爭論。就兩岸而言，過去在30多年的交流過程當中，已經積累了解決這種法區法律衝突問題的相當豐富經驗，也在法規當中反映出現問題的時候具體處理的根據；同時在“兩岸兩會”的業務合作和疏通，加上兩岸的各方面合作關係的協議已經發揮其效果，如其中特別以《兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》建構了司法互助的機制。
韓國和北韓，雖然相互關係認為是求於統一的一個民族內部的特殊國家關係，但與150多個國家已經建立雙重承認關係，以主權國家的形式加入了聯合國等，國際上實際上各自為獨立主權國家，於是南北韓的憲法和法規也難免存在相互交流和統一進程當中如何認定對方政治定位的矛盾問題和法域衝突問題。韓國在憲法第三條規定其領土範圍為“全韓半島和附屬島嶼”，以這個規定朝鮮為非法佔據北韓的為非法團體，也是威脅國家的敵對勢力，沒有國家許可來往朝鮮的行為為違法的，以《國家保安法》來管制；但同樣的憲法在第四條規定“大韓民國嚮往統一，制定實行立足於自由民主主義基本秩序的和平統一政策”，以要求國家進行和平統一政策，以此根據制定《關於南北交流協力的法律》和《關於南北關係發展的法律》等，以來促進發展雙邊關係或簽署交流合作協議變為合法的行為。於是，韓國人對於朝鮮的同樣的行為在國內法本身有不同的法律標準，於是在韓國不斷引起與朝鮮有關事項的雙重標準問題。於是，雙方沒有落實任何明確規定雙方關係的協議的情況之下，南北韓各自法律體系的不同而難免各種案例當中法域衝突的問題。朝鮮也有同樣的情況，如雖然制定了《北南經濟協力法》，以“民族經濟”的概念來開放與南韓的經濟交流合作，這個法律說適用於“北南全區”；但是，涉及南北韓合作開發的《開城工業地區法》，或《金剛山觀光地區法》，明文規定適用範圍僅限於開城工業區或金剛山地區，沒有適應於朝鮮的其他地區。
（2）管理分裂雙邊關係的法規機制
南北韓之間各方面的交流目前都處於停止狀態，但是韓國方面為了南北韓關係的發展已經有了涉朝事務或南北韓關係有關的基本法規。韓國的直接管理南北韓關係和交流的最核心的法律為兩個：《關於南北韓交流協力的法律》和《關於南北韓關係發展的法律》以及這些法律的施行細則。在1990年8月公佈實施《關於南北韓交流協力的法律》，在這個法律當中規定將南韓和北韓之間的交易，不能叫“進出口”而說“搬出搬入”，以法律上明示南北韓關係不為國家關係。該法律有規定，南北韓之間來往、出入境、交流合作等任何接觸和交流都需要先報而獲得統一部“長官”（部長）的許可，統一部部長也對於交易和合作事業可以發動“調整命令權”，這個命令權是在必要時候由政府來管控涉朝鮮來往和交流業務。這個法律也設“罰款”規定，若來往和交流合作事宜當中沒有依照這個法律規定而擅自接觸或訪問或與朝鮮當局或人民協議交流，各有不同的處罰，最近還提高了罰款的金額。該法律還有規定為了審議和決定南北韓交流業務設置“南北交流合作促進協定會”有關的內容。另外一個為2005年制定的《關於南北韓關係發展的法律》，其制定目的在“為了實現和平統一，規定有關南北韓的基本關係和發展南北韓關係的發展需要的事項”，而且“南北關係之間的交易視為民族內部的交易”。並在此法當中規定政府在南北韓關係的發展中所要承擔的責任和義務，以及南北會談代表的有關規定和南北韓協議的簽署、簽署前國會審議的過程和簽署以後國會同意過程、簽署以後南北協議的法律適用範圍、停止協議效力的方式等。
兩岸之間的管理雙邊關係的法律規定，已經比較有系統地建立起來，而且過去三十多年交流當中，漸漸完善法制和有關法律解釋形成一套較完善的法律體系。中國大陸在憲法序言有領土規定和“祖國統一”的宣言，並在第21條有“特別行政區”的規定，以作為“一國兩制”的對台統一政策的根據。為了以法律形式強化“一個中國”原則，2005年制定了《反分裂國家法》的10條，規定了反對“台獨”和“一國兩制”的原則性的基本方針。大陸的涉台法規體系，除了一些單獨的涉台法規之外，大部分涉台事務以其一般法規裡面加上“港澳台”的條款來處理，這種涉台法規體系與中央到地方的黨政組織系統的涉台部門相結合，形成了管理兩岸和涉台業務的非常具有系統的法制管理機制。台灣則不同，考慮在其《中華民國憲法增修條文》的“統一之前”的內涵，兩岸關係定為“一國兩區”的原則，在“統一以前”的時期，為了管理兩岸關係於1992年制定《台灣地區與大陸地區人民關係條例》(簡稱：兩岸人民關係條例)，以作為“統一之前”制定涉大陸事務有關各種法規和執行業務的法律根據。
《兩岸人民關係條例》，是與在1990年制定的韓國的《關於南北韓交流協力的法律》的公佈時期差不多，但是其內容更為詳細，原來制定時共96條的內容，經過17次的修改增加為137條，此表示兩岸交流事務的增加和多元化。相比《兩岸人民關係條例》，韓國的《關於南北韓交流協力的法律》在制定的時候僅為25條，經過14次修改到2014年為27條而已。《兩岸人民關係條例》的共137條的內容，遠遠超過韓國的《關於南北韓交流協力的法律》(共27條)和《關於南北韓關係發展的法律》(共23條)加起來的內容。其含義非常清楚，兩岸之間目前有著需要管理的常態化的全面性的交流，但南北韓之間目前沒有那種需要管理的多方面的交流事業。
四、結論
可見，兩岸之間過去30年來發展的成果和所建構的雙邊關係的管理機制，相比南北韓之間的機制，有非常成功之處，其交流合作的成果和經驗，不僅助於兩岸經濟社會或文化進入可談融合階段，各方面的管理機制已經成型為制度化模式，可稱之為兩岸特色管理機制，或“兩岸關係模式”等。南北韓也幾次協議試圖過南北韓建立特有的雙邊關係的管理機制，但現在都沒運行實際上構建失敗了。兩岸之間以“九二共識”的方式處理了雙方的政治性矛盾，這可視為“兩岸關係模式”的最大的成之處。兩岸交流始於大陸方面的改革開放政策有一定的成型之後的1987年，而且大陸的經濟改革開放和台灣的政治革新同步進行，兩岸領導的抉擇和堅持而克服了政治的或“安全困境”的或突發事件的阻礙。南北韓則完全不同，朝鮮有點改革但開放措施沒有成型，而且南北韓之間或朝鮮發生突發事件反而成為最大的阻礙，甚至成為停止南北交流合作的危機。
南北韓或兩岸長期有著非常嚴重的政治對立和安全困境問題。兩岸現在主要矛盾集中於“一個中國”或“台獨”問題上面，但兩岸關係已經具備了再跳躍為上一層整合或中國大陸開始重視的“融合社會”的新機制。南北韓則不同，還在於政治性安全性的矛盾大於任何關係，況且朝鮮的“三代繼承”是非常封閉的政權，改革開放幅度為非常有限，自己持續迴避南北韓開放交流合作的路徑，如人道主義家族親人交流都要先談政治議題。南韓內部也有“進步和保守”或“從北”等非常嚴重、難以解決的“顏色爭論”。
雖然，南北韓時隔約兩年2018年1月初在“朝核博弈”的非常嚴重情況之下重新恢復接觸和談判，藉以平昌奧運而重新探索新關係和未來，可否將雙邊關係從零和博弈轉為非零和合作博弈，各方都非常期待。文在寅政府在新“韓半島政策”當中，強調“不願北韓崩潰、不追求吸收統一和人為統一”的“3-No”，以及“和平共存和共同繁榮”等新關係機制藍圖，但長期積累的“安全困境”的情結，任何一方都不容易解困，內外錯綜複雜的南北韓關係，不僅看南北韓的政治和外交，還要看中美關係等，於是大家再從另外典範來琢磨局面和關係，需要關注和研究。
（全文刊載於《中國評論》月刊2018年3月號，總第243期） |
