在很多地方，鄉鎮政權本身已經演變成爲無政府的根源。這些年來，人們對如何改造鄉鎮政權有很多的討論。一些省份也進行了有效的改革，如撤鄉幷鎮等。總體說來，如果省是中央的派出機構，那麽鄉鎮應當更多的是縣的派出機構。在鄉鎮政權定位不那麽明確的情况下，沒有很大的理性去花費很大的精力在這個層面進行大規模的政治改革，尤其是民主化。
虛省實縣應當是中國政治改革也是中央地方關係的軸心問題和關鍵問題。如何“虛省”需要另文討論，這裏討論如何“實縣”的問題。
傳統上，縣是實的，縣太爺是中央政權親自選定的，縣太爺和中央政府（皇權）之間有直接的溝通管道。縣政也因此是傳統政治的核心。改革開放以來的趨勢是實省虛縣，到今天縣政遠遠被邊緣化。這是有很多制度因素促成的。
改革開放前的三十年，縣政在中國政治中有著同樣顯赫的位置。毛澤東本人對縣政就非常重視，和縣委書記溝通是毛澤東的一項重要議程。在制度層面，縣委書記甚至可以成爲中央委員。同樣重要的是，中央實行“下管兩級”的幹部管理制度，就是說，縣和中央之間還是有直接的溝通管道。
改革開放以來就不再是這樣了。首先是幹部管理從“下管兩級”的制度改革成“下管一級”的制度。中央政府只管到省級幹部。而縣級幹部完全在省級管轄之下。這個制度變化實際上使得中央地方關係呈現出歐洲傳統上稱之爲“封建”的制度特徵，就是“我的主人的主人不是我的主人”。
幹部交流的弊端
現在的縣委書記要成爲中央委員可能是天方夜譚的事情了，縣委書記要見到中央高層領導人也不是一件容易的事情。縣政和中央之間不存在任何制度性的關聯。中央政府所能做的就是做些制度規定，如强化幹部交流制度。
幹部交流制度“一刀切”地在所有層級實施。這個制度的其中一個重要意圖在于防止地方主義。在這方面的確起到很大的作用，但同時也産生無窮的惡果，至少在縣政層面。幹部交流是自上而下决定的，就是省級政府决定縣級幹部交流。在很多地方，幹部交流演變成了官職買賣，成了上級幹部腐敗的工具。很多縣級幹部爲了政績，拼命追求政績，因此形象工程不斷。縣政幹部頻繁地調換，那裏的人民一次又一次地被剝奪和掠奪。
社會經濟方面縣政也被邊緣化。因爲單純地把現代化理解成城市化和工業化，作爲鄉村象徵的縣自然得不到重視。實際上，很長時間裏，國家政策很少有向縣政傾斜的。即使是建設社會主義新農村也僅僅是視爲是農村經濟發展，幷沒有把縣政建設考慮在內。這一點，也表現在近年來的“省管縣”政策。但不管怎樣，這些政策既沒有有效地促進農村的發展，和縣政建設更沒有任何關係。看看有多少縣級財政處于破産狀態就知道問題的嚴重性了。（當然更不用說鄉鎮政權的財政破産了。）在很大程度上，縣政處于政治（行政）和經濟雙重破産狀態。 |
