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| 兩岸經貿：阿扁會否松綁 |
中評社訊╱題：鬆綁與緊縮－－透視陳水扁的兩岸經貿政策 作者：潘錫堂（台灣），淡江大學中國大陸研究所教授、海峽兩岸學術文化交流協會副理事長
儘管從表面上觀察，此次選舉只是一場地方選舉，並無法直接影響兩岸關係，惟由於選前一段時間，扁當局意圖阻撓連宋訪問大陸以來兩岸交流升溫的趨勢，卻徒勞無功，只好順勢但被動地拋出「農產品銷陸」、「客貨運包機」及「開放大陸人民來台觀光」等協商議題，欲掌握兩岸政策主導權，並拉攏台商、台灣民心及爭取台灣主流民意，用以抵銷泛藍在兩岸關係的優勢，可見選前扁當局操作兩岸牌斧鑿的痕跡。然而，選舉前夕卻刻意阻擋中共中台辦主任陳雲林率團來台出席國共經貿論壇，自曝其一貫阻撓兩岸交流之真面目，可謂前「功」盡棄。
此次選舉前三個多月，扁當局在使出阻擋與降溫的手段，意圖因應連宋訪陸以來的大陸熱卻無功而退後，已悄悄小幅度調整其兩岸經貿政策轉趨鬆綁，吾人可從開放飛越大陸領空等一連串事例看出此一趨勢。
開放飛越大陸領空
中共民航總局於九月二日核准華航、長榮、華信、立榮等四家民航業者提出的飛越大陸領空申請，自九月五日起，華航和長榮的客、貨機率先「抄近路」，總計一年可節省約四億元燃油支出及超過兩千小時的飛行時數；華信與立榮亦於九月七日起跟進，「取道」大陸領空。
此次中共當局既無堅持要透過協商處理，又沒有以「對等、互惠」為由要求飛越台灣領空形成刁難，反而無條件核准台灣民航業者的申請，對當前「政冷經熱」的兩岸關係而言，實不乏善意。
事實上，兩岸在航空領域能進一步合作的議題與範疇還有很多，實現客貨運包機應是現階段的當務之急。經由二○○五年春節台商包機透過「澳門協商模式」採「雙向、對飛、多航點、不中停」運作的經驗，兩岸當局好不容易折中拿捏「客貨運包機循澳門模式一起協商」的平衡點，應儘速經由努力實質協商的行動層次，俾便早日落實。
無獨有偶的是，第一班由香港直飛台中清泉岡國際機場的港聯航空包機，也於九月三日晚上抵台；從三日起到七日共飛五個往返航班，為搶手的台港線增加新航點。香港包機的啟動象徵著台灣中部地區觀光大門已開。
我們認為，為因應兩岸文化經貿交流頻密之大勢，儘速實現兩岸直航已無可迴避。扁當局若故步自封，只開放飛機飛越大陸領空，或只搞權宜性的香港直飛清泉崗的包機，甚至僅思貨運包機便捷化而並非真心樂見兩岸客運包機定期化，不進一步開放兩岸直航，則不但無法有效解決台商的經營困境，也不能建構兩岸正常化的交流秩序。反觀國民黨主席馬英九表示，如果國民黨重新執政，將在兩年內實現兩岸直航，節省時間與金錢，真正照顧到台商與兩岸人民的利益。
以觀光創造兩岸互惠雙贏
中共國家旅遊局局長邵琪偉率領六十六人的訪問團，於十月廿八日抵台展開為期十天的旅遊考察。陸委會副主委劉德勳除表示歡迎，並希望有助中共當局實現開放大陸人民來台觀光的政策宣示。
二○○五年五月國民黨主席連戰訪問大陸與中共總書記胡錦濤舉行「連胡會」後，中共國台辦主任陳雲林宣佈將開放大陸民眾來台旅遊，希望兩岸民間組織進行協商，並指定「中國旅遊協會」為協商對口單位。復以大陸觀光客來台是行政院長謝長廷揭示的兩岸優先協商項目之一，扁當局於七月也指定「中華民國旅行商業同業公會全國聯合會」（簡稱「全聯會」）為協商代表。但兩岸仍囿於政治因素，迄今仍未就此問題正式協商。
溯自七月初陸委會確定委託「全聯會」出面協商大陸民眾來台觀光時，兩岸曾擬於八月廿七日展開第一回談判；後來因中共不接受「全聯會」名稱有「中華民國」字眼，台灣也不同意大陸提出的「台灣省旅行公會」名稱，導致協商日期一延再延。九月上旬「全聯會」理事長曾盛海赴廈門參加旅遊博覽會時，曾與邵琪偉私人晤談，就雙方展開正式協商時，對口單位名稱達成原則共識，兩岸同意採取「各自表述」方式，尤其為避開敏感字眼與主權爭議，台灣埰「旅行公會總會」名稱。未來正式協商將比照「春節包機協商」之「澳門模式」，台灣將由「旅行公會總會」會長曾盛海主談，觀光局長許文聖以總會顧問身份參與協商；大陸則由中共國家旅遊局轄下的民間單位「中國旅遊協會」主談，會長就是邵琪偉。
總之，開放大陸人士來台觀光的效益很可觀，對於台灣的觀光產業與總體經濟均將有明顯助益。筆者建議在堅持對等、尊嚴且彈性的原則下，早日促成兩岸的正式協商，並同時強化安全管理機制及兼顧島內觀光產業發展，從而落實以觀光創造兩岸互惠雙贏的新局。
從○六年春節包機展望客貨運包機
兩岸繼同步宣佈二○○六年春節包機達成的共識方案，又於一週後同時宣佈雙方各六家春節包機的航班規劃。至此，○六年春節包機除依循「雙向、對飛、不中停」模式，尚獲得不限搭機旅客身份、增加廈門航點與增加往返航班等進展，開航期間為○六年一月廿日至二月十三日，共廿五天，雙方各飛航三十六班次，往返七十二架次。由於宣佈時間比前兩次早，適用搭乘對象也放寬，不僅可預期高載客率及引發兩岸包機熱潮，亦將有利於未來兩岸客貨運包機協商逐漸達成協議。
事實上，○六年春節包機已獲致諸項突破，不容小覷：第一，包機適用的承載對象，將不再限制只有台商與台商眷屬、台籍幹部，而將擴大到「持有雙方合法入出境證照的台灣地區居民」，也就是不會再發生台生或外商派赴大陸人員不能搭春節包機的問題；第二，二○○五年春節包機因限制搭機旅客身份，造成平均載客率僅有百分之五十二；而○六年的春節包機開放一般民眾搭乘，既可減少業者單程載客的營運壓力，又可有效提高往返航班的載客率；第三，增加廈門航點意義重大，顯示大陸方面願意進－步擴大航空交流的態度，也讓未來有繼續增加新航點的可能；更何況，增加廈門新航點，也是因金廈小三通全年共有五十萬人進出，顯示的確有航空交通的需求。
值得注意的是，○六年春節包機能獲得突破且迅速拍板定案，和已經「鴨子劃水」一段時間的兩岸客貨運包機協商有密切關係。由於陸委會八月初正式委託臺北市航空運輸商業同業公會作為兩岸包機協商窗口後，雙方已在第三地澳門進行過三次秘密協商，而且雙方對○六年繼續辦理春節包機已有高度共識，因此這幾次會前會協商重點在客機常態化和週末化議題上。無怪乎，中共民航總局台港澳辦主任浦照洲在十一月三日發函邀請商談，扁當局隨即委請前述公會理事長范志強與對岸聯繫，並於十一月十二日在澳門協商，當天達成大致共識。
我們認為，由於○六年春節包機之定案與推動，顯示兩岸均有善意的回應；復以兩岸客貨運包機之協商雖有歧見，但已有相當的交集，準此基礎，假以時日持續展開協商，應有突破障礙達成協議落實兩岸客貨運包機之可能性。
選後持續小幅放寬勢在必行
如今，民進黨遭遇主政五年多來重大的挫敗，執政之縣市萎縮至濁水溪以南的六縣市，復以深具二○○八年大選指標意義的大票倉臺北縣失利，對陳水扁當局之衝擊不可謂不大。因此，選後如何痛定思痛，調整政策，俾能收攬台灣民心，己成扁當局的當務之急。更何況○六年底的北高兩市長選舉、○七年的立委選舉及○八年大選更具兩岸意涵，而扁當局政績乏善可陳，其中最為人所詬病者，厥為兩岸關係與經濟發展，二者又息息相關。因此，選後可預期扁當局應會加快步伐調整兩岸政策。惟囿於其意識形態，幅度不會太大。但諸如客貨運包機之協商，在農曆年過後，應會在○六年春節包機實施的基礎上，儘快透過協商擴大交集達成協議並付諸落實。同樣地，開放大陸民眾來台觀光之協商，在前不久大陸觀光總局長邵琪偉結束訪台前夕釋出更大善意後，預期農曆年後可望正式協商並達成協議，應能活絡兩岸民間交流及有利提升台灣經濟。
然而，由於扁當局受限於台獨基本教義派的制約及濃厚的「反通」情結，選後調整兩岸經貿政策的幅度將受局限。因此儘管會加速協商以落實客貨運包機與觀光，惟仍堅持不三通直航的底線；即使二○○八年扁卸任前有協商直航之可能，扁當局也只會透過「談」拖住「通」，體現既有協商通航之「善意」卻不想真正通航，又能兼顧台灣想「通」的主流民意及基本教義派之感受。同樣地，扁當局積極促開的二次經發會，預期在仍不承認「九二共識」之罩門下，所可能達成的開放兩岸經貿交流與投資共識，注定將重演第一次經發會「光說不練」之結局。
（全文刊載於《中國評論》月刊2006年1月號，總第97期） |
