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| 證明“你媽是你媽”（漫畫） |
近日，國務院下發《關於取消非行政許可審批事項的決定》。在前期大幅減少部門非行政許可審批事項的基礎上，再取消49項非行政許可審批事項，將84項非行政許可審批事項調整為政府內部審批事項。這意味著備受詬病的“非行政許可審批”將徹底告別歷史舞台，審批改革迎來了真正的“斷腕”時刻。
在國務院下發《決定》新聞報道後，各地媒體紛紛關注到類似的“奇葩證明”：填資料要證明“我媽是我媽”、領社保要證明“我本人確實還活著”、90多歲的老夫妻被要求證明“老兩口是老兩口”、辦房產證時被要求證明“我結婚前是未婚”。
一些“奇葩證明”其實與計劃經濟時代的“公章”一樣，背後不僅凸顯出行政權力的不甘放手，更帶有不願意承擔責任的“懶政”心理。
社會信任的缺乏給了各種審批名目生長的空間。這種針對政府外部的審批制，實際上完全低估了市場機制對市場主體行為的規制能力，是對行政權力的盲目自大，同時也暗含著極大的腐敗空間，很容易落入管制陷阱。最典型的例子就是食品安全管制，一頭肉豬身上蓋滿了公章，卻依然不能有效避免注水豬肉流向餐桌。
管制陷阱是一種行政失能與行政腐敗并存的惡性結果。一方面審批被視為政府部門的專有權力，要進入市場就必須通過政府准入，所以這種審批的背後往往存在權錢交易。另一方面，“一手交錢一手交審批”的交易，讓真正的審查監督功能完全虛置。
溯源 以“決定”規避法律造成行政系統上行下效
中國的行政審批改革，自上個世紀70年代末開端，迄今已有30餘年，其間最大的成果是《行政許可法》的出台。遺憾的是，十年來的實施效果并不盡如人意，其中一個因素就是政府部門以所謂的“非行政許可審批”，將這部旨在控制政府審批權的法律打了一個大洞，破壞了其限權精神。
按道理，在國家《行政許可法》出台之後，一切針對外部的行政審批都應當受其規制。但是在這部法律剛出台不久，國務院就在2004年6月29日以第412號令發布《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，對法律、行政法規以外的規範性文件設定的500項行政許可予以保留。這一決定雖然是根據《行政許可法》規定制定的，但明顯是對違背《行政許可法》的許可項目“背書”。從而導致了行政系統的“上行下效”，紛紛通過各種變通方式維持那些關涉部門利益的許可項目，“非行政許可審批”的概念應運而生。
這一概念本身，就是規避《行政許可法》，因為其性質和對行政相對人的影響完全符合行政許可行為，但冠之以“非行政許可”，就相當於將外部性的行政許可隱藏在內部性的行政審批之中，從而規避《行政許可法》的約束。而從前幾輪國務院行政審批制度改革情況看，雖然在數量上取得明顯成效，自上而下強制性的指標任務，加速了對行政審批項目的清理和壓縮，客觀上使得行政審批大幅減少。但與此同時，一些政府部門強立名目，玩起了“假減真增”的游戲，尤其在分批次改革的間隙，出現大量“非行政許可審批”，以致審批制度改革成為政府一項難度最大的改革任務。
改革 斬斷政府權力觸須依法從嚴界定許可範圍
在今年的《政府工作報告》中，李克強總理提出“大道至簡，有權不可任性”，為審批制度改革作出了最佳定性。行政審批改革歷來被視作政府的“自我革命”，核心和難點都在於斬斷政府過多伸向經濟、社會的權力觸須。
對於積勞成疾的審批制改革而言，需要著眼中國特殊的官僚體制，適度區分制度改革與技術改革進路，通過制度固本和技術破題兩方面協同推進。
從制度層面看，應當將以往側重於縮減數字的運動式改革，吸納到《行政許可法》的有效治理上來。首先要適時修訂《行政許可法》，從嚴界定行政許可範圍；其次要嚴格控制政府新設行政許可，建議取消臨時性行政許可的設定權規定，對於借助規章乃至規範性文件尋求變通許可的現象進行制度根治，從法律上宣布規章以下設定的行政許可無效；再次要在行政系統內部通過行政組織法控制和規範行政審批權，將內部審批納入規範化路徑進行控制，尤其是加強對審批項目的合法性審查；最後要擴大行政許可訴訟功能，對於政府違法行政許可的依據進行司法審查，通過個案對政府規制行為展開監督。
從技術層面看，首先建議為行政許可和行政審批正名，避免概念混用下的投機取巧或暗度陳倉；其次建議建立判斷內部審批與外部許可的甄別標准，防止繼續將外部許可隱藏在內部審批之中，通過清晰的判斷標准實現對審批與許可互通的阻隔；再次公開發布行政許可目錄清單并動態更新，目錄發布前經過政府法制機構依據行政許可法和有關法律法規進行合法性審查，凡未列入目錄的不得實施，從而強化外部監督；最後實施第三方評價機制，形成行政許可實施報告并向外公布，同時納入政府業績考核指標，以強化政府推進審批制改革的效果，防止改革異化。（來源：法制晚報 作者：傅達林） |
