在進行充分調研後，2003年，自39歲即成為全國最年輕公安廳長的呂卓決意從“飯碗”入手，重塑警察形象。當年6月，四川公安廳頒布第6號令《關於嚴禁公安民警參與經營娛樂服務場所及為其違法活動提供保護的規定》以及第7號令《關於嚴禁公安機關亂收費、亂罰款的規定》，兩令各有4條，合稱“8條嚴禁”。2004年1月5日，四川省委辦公廳、省政府辦公廳轉發《省財政廳關於建立縣級公安機關經費保障機制的意見》（俗稱1號文件），規定縣級公安機關所需經費，包括人員經費和辦公經費，由縣級財政負責保障，財政部門按核定標準在年初預算中足額安排公安機關的基本支出需要，不留缺口。
由於這次警察經費和治安財政改革發軔於周永康剛剛離開的四川省，坊間多認為它代表著周永康“規範治警”的一次努力。事實上，四川省的前述1號文件剛剛發布第三天，遠在北京的政治局委員、公安部部長周永康就做出批示，“四川省財政不算富裕，但能認真貫徹中央要求，建立縣級公安機關經費保障機制，值得其他地區學習推廣”。當月底，周永康到四川視察，又贊嘆道：“在經濟並不發達的情況下能做到這點，四川幹了一件大事。”當年9月，財政部和公安部又聯合發布《關於制定縣級公安機關公用經費保障標準的意見》，正式將警察“吃皇糧”運動推向全國，並確定了“收支脫鈎”“全額保障”等機制保障。
不過，2005年4月，擔任四川省公安廳長已11年、剛到50歲的呂卓，因違規用地問題被免職，黯然退居二線。周永康曾經試圖以經費保障體制改革為突破口，將計劃經濟體系下“條塊結合、以塊為主”的公安管理體制向“以條為主”的垂直管理轉型的努力，似乎也因為“勇先鋒”的下課而偃旗息鼓。人們可以看到，警察的非警務活動越來越多，比如受命於地方政府，參與房屋拆遷、經濟糾紛等事務，作為交換，吃上“皇糧”的地方公安部門，依然擁有在當地大吃“雜糧”和“尿泡飯”的權力。
在幾項控制警權、理順警務激勵機制的規範化改革落空後，周永康似乎意識到自己不足以撼動或者沒有必要去撼動系統自我擴權的衝動，將這種力量掌控在自己的節奏下，應該是更明智的選擇。他開始改弦更張，用自己和舊系統都更為習慣的方式完成這種“控制性規範”。一方面，其在位期間，公安部重修了大樓，改善了辦公條件，還為部裡幹部“解決了數百套房子”；另一方面，周永康用一系列具有鮮明中國特征的集中性活動，取代了進行體制性改革的初衷。
“周永康是搞政治的，他當公安部長期間，各項政治性的活動比較多。”一位有著二十多年工作經驗的基層公安局法制科長向財新記者回憶。
2003年1月22日，公安部發布“五條禁令”，嚴禁違反槍支管理使用規定、攜帶槍支飲酒、酒後駕駛機動車、在工作時間飲酒和參與賭博，民警違反上述禁令的，予以紀律處分或予以辭退；造成嚴重後果的，予以開除，並要追究其所在單位直接領導和主要領導的責任。
這是周永康就任公安部長後的一項重要措施。雖然“五項禁令”的內容此前都在禁止之列，但這一朗朗上口的總結，被認為對規範民警行為起到了很好作用。
同年2月18日，公安部再次發布通知，決定2003年3月至12月在全國公安機關和全體民警中開展“貫徹十六大，全面建小康，公安怎麼辦”大討論活動，以“實踐‘三個代表’、認清歷史使命，加強隊伍建設、公正執法為民，改革公安工作、服務小康社會”。
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