三、諒解備忘錄相較於框架協議缺乏法律約束力
2018年11月，中菲雙方簽署《關於油氣開發合作的諒解備忘錄》，成為鞏固深化雙方友好合作的歷史性成果。根據該備忘錄，中菲共同致力於在未來12個月內就海上油氣開發合作達成一致。2019年10月，中菲油氣開發合作政府間聯合指導委員會第一次會議在北京舉行，油氣開發合作政府間聯合指導委員會正式成立，以推動共同開發盡快取得實質性進展。
但遺憾的是，備忘錄簽訂已近兩年過去了，中菲油氣勘探開發合作依然停留在談判磋商階段。究其原因則在於，諒解備忘錄相較於框架協議通常是缺乏法律約束力的，即雙方並無必須開展合作的權利義務關係。該諒解備忘錄的簽署僅表明中菲雙方已就油氣開發合作達成了部分共識，並且未來有意願就這個問題繼續保持溝通和開展磋商。因此，加快推進雙邊磋商談判，盡早簽訂共同開發協議，是中菲南海油氣勘探開發合作必須跨過的一道重要門檻。
四、中菲對“共同開發”內涵理解仍存分歧矛盾
中菲雙方對油氣勘探開發合作的性質存在不同看法，中國認為：中菲之間就南沙部分島礁及海域存在主權和海洋權益爭議，根據《聯合國海洋法公約》第74條和第83條的規定，雙方應盡一切努力達成臨時安排，而共同開發就是這種臨時安排的具體表現形式之一。菲律賓則對此有不同立場：菲堅持有關海域是菲律賓無爭議的專屬經濟區和大陸架，菲律賓1987年《憲法》禁止菲律賓專屬經濟區內的油氣資源共同開發。
從概念本身上講：中國通常使用“共同開發”（joint development），側重強調聯合開發主張重叠區域的自然資源而達成政府間合作協議；而菲律賓方面更偏向用“開發合作”（joint exploration）的模糊性表達，既可指在爭議海域的共同開發，也可指無爭議海域的聯合勘探。中菲之間對南海油氣資源開發合作內涵的不同立場，是中菲在南海爭議海域推進油氣資源勘探開發合作的重要障礙。
五、菲方油氣公司的參與積極性不高
海上油氣資源共同開發合作本質上仍是商業合作，雖然需要雙方政府層面的主導和推動，但實施的主體是雙方或多方具備技術的油氣公司。對中方油氣公司而言，並不會把經濟效益放在首位；而其他合作方未必會如此考慮。海洋油氣勘探開發屬於高風險、高投入的商業行為，菲方參與的油氣公司不免要充分評估、審慎決定。
爭議海域的油氣資源勘探開發很可能會因南海局勢的變化而受顯著影響，局勢一旦緊張可能導致臨時終止海上作業，甚至推遲或無限期凍結合同協議。經濟合作讓位於政治紛爭的事例在南海已有前車之鑒，菲方油氣公司面臨巨額投資如何收回的現實壓力，參與積極性不高也在情理之中。目前，中菲雙方成立了油氣開發合作政府間聯合指導委員會，雙方多家油氣公司高層也受邀參與會議。中菲雙方政府在合作協議磋商過程中，如何打消油氣公司顧慮、切實保障其商業利益將是不可或缺的內容。
另一方面，中方已接受菲方提議的“菲六中四”分成安排，在商業利益方面作出了重要讓步。未來的合作協議中，不建議中方再通過犧牲利益以換取菲方油氣公司的參與，而是要菲方油氣公司在充分評估的基礎上自願加入，共同承擔風險、公平分享利益，真正回歸到商業合作，方能使共同開發行穩致遠。
擱置中菲南海爭議，開展雙邊油氣勘探開發合作，是互利共贏的選擇。在中菲關係向好發展的背景下，中菲雙方應加強溝通和磋商，協力排除各種障礙，加快推動南海油氣資源勘探開發合作取得實質性進展，共同樹立南海海上合作的新典範。
（作者林杞系中國南海研究院助理研究員） |
