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| 拜登有意重新修復被特朗普所破壞的美歐關係 |
中評社╱題：從英歐關係看拜登政府的對外策略失誤 作者：李海默（上海），復旦大學國際關係與公共事務學院青年副研究員、波士頓大學政治學博士
【摘要】本文嘗試從近期英歐關係的視角出發，觀察拜登政府的對待美國傳統盟友之策略。在拜登的現行政策下，造成了一種很有趣的現象。一方面，英歐之間的矛盾（如英法漁業爭端）可能會被理解為英、美系勢力對歐洲的“系統性”欺辱；但另一方面，即使在英美本身之間，立場也無法做到完全統一，隔閡與分異的現象仍然存在。此外，拜登最近似乎想改善美、俄關係，也可能進一步引起歐陸各國緊張。拜登原先說的“重新聯合盟友”的大方案，有逐步發展為碎片化的趨勢。
在2021年2月份，一般西方媒體對拜登的歐洲政策的描述還是“拜登有意重新修復被特朗普所破壞的美歐關係，儘管雙方的互不信任仍將延續”〔1〕；直到2021年6月，媒體似乎仍很樂觀，有的直接寫“拜登有效挫敗了中國試圖分化美、歐關係的計劃”〔2〕。但是到了2021年9月，許多西方媒體的描述口徑已經轉換為“拜登對美歐間關係所造成的破壞可能會比特朗普來得更大”〔3〕，“拜登已失去了歐洲的信任”〔4〕或“拜登嚴重破壞了跨大西洋聯盟夥伴關係”〔5〕，拜登治下美歐間彼此的友愛消融〔6〕，已是人所共見。這種轉換，已然說明了很多問題。拜登固然也認識到了這種問題，因此他在2021年10月底出訪歐洲，儘量想修補美歐之間的關係〔7〕，降低緊張與不和諧因素〔8〕，其間他親口向法國總統承認，之前的向澳洲出售潛艇事件美方是“欠考慮和欠妥”的〔9〕。為了釋出足够善意，拜登政府還與歐盟官員達成協議，取消了特朗普3年前對鋼、鋁加徵的部分關稅，由此部分歐洲鋼鋁產品將免稅〔10〕。但是，許多歐洲媒體和評論界聲音對拜登并不買賬，甚至有人說“其實拜登的種種做法都讓他看起來更像特朗普”〔11〕。有評論說“協議被一大堆配額和官僚化的繁文縟節給搞得一團糟”〔12〕。另有西方媒體辛辣地評論，拜登是“人在歐而心在亞”〔13〕，拜登在鋼鋁問題上緩和主要是想重新修復對歐關係，儘快達成對華的一致陣綫（eyes Western front to China）〔14〕。當然，無論怎麼說，相對於拜登此前的策略失誤，藉由鋼鋁協議修復美歐關係，算是一步好棋。
本文試圖回顧拜登執政第一年的對外策略，尤其是從英、歐關係的角度看這種策略宏觀層面的成敗。
一、拜登的布局和構思
一般認為，特朗普時代兩大全球性黑天鵝事件，一是特朗普當選，二是英國脫歐。從本質上說，拜登繼任之後，雖然第一件事得到暫時性緩解，但第二件事則是不可逆轉的。因此，從原理上講，在處理美歐關係問題時，拜登應尤其謹慎持重。
學者Joseph Roucek曾在1950年代提出，對於美國的海外戰略利益來講，西歐會一直是比東亞更為重要的地方，因為西歐有更大的實力潛能（power potential），因此美國不僅要維繫西歐穩定，而且還要在西歐營造所謂“美歐利益共同體”的氛圍。現在的情況是，不管是美國的國家戰略，還是歷史發展的事實，都已證明東亞（尤其是中國）的位置重要性已經超越了西歐區域，而拜登對“美歐利益共同體”這一美方傳統戰略價值，即使不能說是輕視，但至少已顯示出了一定程度的忽略。
其實真說起來，拜登政府一個比較顯著的政策失誤就是將脫歐之後的英國（現仍由保守派政府執政），看得比歐盟列國似乎更高一個位階。但更加吊詭的是，保守派執政的英國尚且知道在脫歐之後密切尋求加入CPTPP，但自由派底色的拜登政府卻在此方面畏懼美國民意反撲，而遲遲未有作為。可見拜登在許多問題的考量上，并非真正是從理性與科學思維出發，而是從試圖滿足美國國內民衆一般審美心理偏好的角度出發。此外，正如學者Karel Lannoo所指出的那樣，除了對英語系國家高看一眼之外，拜登雖想從低谷修復被特朗普所損害的美歐關係，但他還預設了一系列前提，即歐洲需要在防務、貿易、全球政策立場等一系列問題上緊隨美國腳步才行。亦即，拜登所構想的美歐關係仍是以美為中心，歐洲需要圍繞著華盛頓的大戰略來轉；或者說，美國是主角，歐洲是打輔助的配角〔15〕。
很多跡象顯示，即使拜登在2021年底似乎調整乃至於改善了對歐關係，但這種調整和改善并非無戰略目的性的，已有新聞報道顯示拜登的策略在於要求歐盟框架下各國一致對俄，尤其是對俄的能源和金融行業展開新的制裁。但是，這些要求是否真的符合歐盟區國家自身利益，則是一個未知之數。歐洲國家有可能面臨的局面是，拜登讓他們怎麼來他們就得怎麼來，然而，一旦美、俄最高層達成某種緩解（比如最近拜登明確說，若俄烏衝突，美國并不會直接派兵進入，但會對俄采取最強硬制裁來進行阻遏），這些緩解的事宜和步調又祇會在莫斯科與華盛頓之間發生，而容不得歐盟區國家有所參與和置喙。
拜登曾在奧巴馬時代擔任副總統，因此我們很有必要回看，奧巴馬時代究竟發生了什麼？按照學者Wyn Rees的研究，儘管當時奧巴馬政府在口頭上一直強調合作關係，反對英國脫歐，但在實際做法上，它卻傾向於將歐盟視作美國政策的一種阻礙力量，而英國則被用來當作控制“充滿問題的歐盟”的一種手段方法，正是在這種情況下，實際美國反而是“無意間”促進了脫歐進程〔16〕。
總結起來講，從意識形態出發，拜登是肯定反對英國脫歐的，但是為什麼拜登會顯得倚重英國和澳大利亞這些英語系國家多於歐洲呢？除了心理、文化層面等要素，筆者認為一個很重要的原因是這些國家現在的右翼執政力量在對華態度上比起歐洲諸國來要更為鷹派一些，對拜登的“聯盟制華”策略的配合要更積極一些，於是拜登順勢從純粹實用主義角度出發，較為倚重這些英語系國家。
二、英美亦非全然一致
而即使是被拜登高看一眼的英國，一旦在拜登自己屬意的政治行動下了決斷之後，也是隨時可被棄置於靠後考量的序列，比如在阿富汗撤軍問題上即是如此〔17〕。當年英國鬧脫歐，特朗普為表支持，曾向英方保證，脫歐成功後，英美將簽一份“大而美”的貿易協議（Post-Brexit U.S.-U.K. Trade Deal），但此事到現在仍未有成；而且拜登并不將此事放在自己工作計劃的前端受重視位置，媒體普遍預測最早能成大概也要到2024年。此外，在脫歐和北愛權益等問題上，拜登的看法都與英國現政府有較大不合之處〔18〕。凡此種種，足證英美之間亦非鐵板一塊。英國政客非常精明，深知此道，故我們看到即使在美國最敏感的中國問題上，英國都頗有搖擺不定之處。比如，在2021年10月，英國舉辦了一場“全球投資峰會”，旨在吸引外國公司來英投資。峰會前夕，約翰遜在接受媒體的專訪時，宣布英國政府“不會把來自中國的每一個（投資）提議都用乾草叉叉走”，“中國是我們經濟生活的一個巨大部分，并將在很長一段時間內，在我們的一生中”，而他本人并不是“恐華症患者”〔19〕。十月底，約翰遜與中國領導人通電話時即表示，“我非常珍視英國同中國的關係。英中兩國在全球公共衛生、世界經濟復蘇、伊朗核、反恐等許多重要問題上都擁有共識和共同利益，雙方需要加強坦誠對話、友好合作。英方願同中方深化經貿、教育、清潔能源等領域合作，歡迎中國企業赴英投資合作，願為中方企業提供開放的營商環境。英方願同中方共同努力，推動英中關係取得更大發展”〔20〕。
另一個例子是，2021年11月，在英國召開的《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方會議（COP26）發表宣言，提出到2040年市售新車轉換為電動汽車（EV）等不排放二氧化碳（CO2）的汽車。包括英國在內的24個國家贊同，然而汽車大國日本、美國、德國和中國并未加入。一旦美國自身國家利益當前，美方絕對不會把“配合英方”放在政策第一順位考量。
三、英歐關係的視角
在拜登2020年剛確定勝選時，就有不少觀察者指出，英國與歐盟會爭奪誰能獲得拜登/美方更多的注意力。
正如許多學者已指出的那樣，英國的退出其實對歐盟衝擊并不大，因為一者英國本來對歐盟框架融入的力度就不大（比如保持英鎊）；二者，原先英國在歐盟框架中時，歐盟需要對英國公民提供一定配額的保障就業機會，現在歐盟可以把這些機會轉移給其它歐盟成員國，并由此贏得這些成員國的信心〔21〕。從基本面上說，目前的英歐關係發展勢頭不佳，雙方在一系列重大原則和對關鍵核心議題的理解上都存在不可逾越的分歧。雙方的基本行為準則也存在重大不同，歐盟國家仍將繼續貫徹合作和一致行動，英國則立志於不斷強調其主權和獨立性，以期獲得更大活動空間〔22〕。在英美澳潛艇問題已開罪法國（并由此得罪到歐盟）方面的前提背景下發生的2021年10-11月間英法漁業爭端，很容易被解讀為某種美英勢力和歐陸體系之間的較量。此事後來雖似乎有所緩和，但直到2021年12月中旬，法國歐洲事務部長克萊芒·博納仍公開表示，法國“將要求歐盟委員會就英法捕魚爭端針對英國啓動訴訟程序”。
對於脫歐之後新模式的英歐關係，學者Andrew Glencross有非常精妙的描述。基本而言，當前的英歐關係模式是一種弱關係，極易受到公衆意見和政黨行為的影響與擺布。在脫歐之前，英國是歐盟體系的一部分，有很強的制度性框架規管英歐之間的互動，在脫歐之後，當前的英歐關係祇是一種十分鬆散的自由貿易協定（FTA）模式，這種模式若要發揮作用，產出成果，雙方都要釋出善意，做出妥協，并友好互動，而現實情況是雙方（尤其是英國）在目前并不見得打算這樣做。尤其在關於北愛具體安排的問題上，英方立場十分強硬，而歐盟方面也存在潛在的報復可能，如將自由貿易協定框架中的部分條款暫時凍結，停止英歐間學術科研合作，又或者在西班牙和直布羅陀間的邊界上樹立起阻隔性障礙等。總之，在目前狀況下，要實現英歐友好合作并不容易〔23〕。
學者Wilfred M. Chow等人的研究指出，在英國脫歐時，支持脫歐的人群更傾向於將中國視為威脅，質疑中國正在上升的全球領導力。而那些支持“留歐”派的，亦即相信留在歐洲框架內會更有利於英國的人，會普遍更傾向於以較為友善的態度看中國，并喜歡更多地與中國打交道、進行接觸〔24〕。這其實也恰恰說明了今日英、歐政策取態的主要不同點。
而且，此問題的另一個維度是：約翰遜領導下的英國右翼政府，脫歐之後與歐盟關係仍處於較緊張狀態，并未完全恢復到緩和〔25〕，甚至有論者認為約翰遜希望能維持這種較緊張關係，而并不致力於從本質上有所改善。但已有民調顯示，英國民衆似乎并不這樣看問題，占多數地位的英國民衆認為，在脫歐已完成的前提下，歐盟其實在未來應是英國的關鍵合作夥伴，其重要地位甚至超越美國〔26〕。一些重視出口的產業，比如食品和飲品產業，正積極呼籲英政府改善與歐盟之間的關係〔27〕。
四、歐洲方面的憂慮
也有一些歐洲政客是這樣看問題的，他們知道，承擔世界警察的角色是需要付出很大物力成本的，他們希望看到美國能繼續承擔這樣的角色，同時他們擔心美國做不到，或者不願做。法國前任駐美大使Gérard Araud就公開表示，他有兩大擔心，第一是特朗普捲土重來，第二是拜登和特朗普表現相似，都更在意美國內部表現，而輕視美國的所謂“外部責任”，即，“轉向內在”，將重心放在內部而非外部，對於原本提供的一些“國際警察”模式服務不再熱心〔28〕。從某種意義上說，Araud所擔心的這兩件事情都正在發生，一是拜登民調持續下墜，而特朗普在共和黨內的影響力卻如日中天，另一是拜登的確對爭取美國內部民意支持更為在意，比如重歸CPTPP議程就被擱置，而且拜登在處理外事時，偶爾亦會流露出所謂“美國利益優先”的架子，比如，阿富汗撤軍時的單方面模式行動即是明證。
此外，Araud說希望美國能承擔起“國際警察”角色，潛台詞毫無疑問是指向俄國對歐洲在地緣上的壓力，比如近期俄國黑海艦隊有所成長，歐洲國家就擔心拜登可能會因之而退縮。然而，最近種種事態似乎顯示拜登有意改善美俄間關係（此前，美國曾於2021年4月對俄羅斯實施新制裁）。普京在10月上旬說，最近一段時間，拜登治下俄、美關係有所好轉，變得更有建設性，又說美俄兩國間關係應恢復到常態化和穩定化。11月初，美國中情局（CIA）局長威廉·伯恩斯（Willian Burns）罕見訪問俄羅斯，在莫斯科與俄政府代表舉行多場會談，討論一系列雙邊關係問題。這些美俄關係趨暖的信號，在歐洲人聽來卻未必都是好事。我們甚至可以說，拜登也許有一種想法，改善美俄關係，就能更好集中精力對華施壓，但如果拜登政府真是這樣考慮的話，他無疑忽視了在歐陸一些政客看來，俄羅斯才是最主要的地緣威脅。此外，在北溪二號問題上，拜登對俄、德之間的要求也算是比較配合，因為北溪二號有助於德國成為區域能源輸送中心，拜登的配合除了有對俄和緩的意思，而且還能讓人看出他把德國看得比其他歐洲國家更高一些。於是，這裡又或多或少有了一點區別對待的意思。總而言之，近期的改善美、俄間關係一事似乎是拜登基於對美國整體利益的考量、判斷而做出，亦即在拜登的盤算中占有較高順位，因此他不會特別去顧及歐洲國家如何看待此事。歐陸各國既不想見到美俄劇烈衝突（因為那樣歐洲，尤其是東歐，會成為第一前綫），也同樣不想見到美俄顯著緩和（因為那樣長遠意味著歐洲要擔負起更多的防務安全開支），歐洲人尤其害怕美俄的緩和是以歐洲自身的利益受損為代價而展開。在能源議題上，歐洲官員們擔心俄國可能會趁著歐洲能源供應不足，而表現強硬態度立場，他們中有些人覺得拜登在此事上的做法實質是向俄示軟，縱容俄國（appeasement）。而英國則似乎對美俄關係改善的前景不甚擔心，2021年10月間有新聞顯示約翰遜支持英俄關係也隨之改善。
正如學者Lauren Sukin所指的那樣，尤其是那些分布在東歐地區的北約成員國，他們擔心拜登過分轉移到中國問題上，而忽視了他們對於俄國的憂慮，他們希望美國能加強在其地域內的軍事存在，但美方似乎對此事并不太感興趣〔29〕。
中國學者馮仲平先生的分析是準確的：“歐美都有協調對華的意願，美國聯歐制華，歐洲國家雖然不願意把自己綁在美國與中國對抗的戰車上，但是很清楚，在一些與美國有共同利益的領域，歐洲有動力和美國共同給中國施壓”，“中、美都在加強與歐洲的關係，美國拉攏歐洲，中國推動中歐緊密合作。歐洲最不願意做的事就是倒向中美當中任何一方，不願意在中美之間選邊站，所以對於中國來說運籌三邊關係具有現實性。既要重視發展中歐、中美雙邊關係，還要重視在發展中歐、中美雙邊關係時考慮‘第三者’，在對歐關係中考慮美國因素，在對美關係中考慮歐洲因素，以此來增強大國關係中的合作性，減少對抗性。”〔30〕
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